II OSK 854/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 12/18 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 134 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; dalej p.b.), stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr ew. [...] oraz części [...] i [...] z obr. [...] przy ul. K. ul. P. w W. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 § 1 i art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd powołał się na uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 (ONSA 2001/1/77), w której przyjęto, iż gmina (miasto, miasto na prawach powiatu) nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną choćby miała w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., jeśli do wydania decyzji w I instancji uprawniony był wójt, burmistrz, prezydent miasta tej gminy lub miasta na prawach powiatu, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z kompetencjami określonymi w ogólnych przepisach kompetencyjnych oraz przepisach prawa materialnego, także wtedy gdy na miasto wykonuje zadania powiatu on wykonuje funkcję starosty. Sąd wyjaśnił, że ze zróżnicowania pozycji prawnej gminy wynika, że jest ona podmiotem, któremu przepisy przyznają kompetencje władcze, co sprawia, iż jest ona organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie administracyjne. Jest również osobą prawną, której przysługują prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednak powierzenie gminie sprawowania administracji publicznej w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych administracji rządowej (art. 2 ust. 1, art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i w konsekwencji prowadzenie przez jej organy postępowań administracyjnych w sprawach administracyjnych ogranicza zakres uprawnień procesowych tej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. W takim przypadku, w ocenie Sądu, wyłączona jest możliwość realizowania przez gminę jako podmiotu, którego rolą i obowiązkiem jest reprezentowanie w danym postępowaniu administracyjnym interesu publicznego, a konkretnie interesu wspólnoty gminnej z realizowaniem przez nią w tym samym postępowaniu administracyjnym, swojego interesu prawnego jako osoby prawnej. Tak ukształtowana pozycja prawna gminy wyłącza możliwość równoczesnego występowania jej organów w charakterze organu I instancji rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że Prezydent m.st. Warszawy jako organ gminy mającej status miasta na prawach powiatu wykonujący funkcję organu administracji publicznej - zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: - art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, mimo wydania przez organ II instancji postanowienia naruszającego przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do oddalenia skargi, -art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, działającego jako organ wykonawczy gminy Miasto Stołeczne Warszawa, nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., mimo że status strony Miasta Stołecznego Warszawy w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (jako właściciela nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę oraz położonej w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę) wynika z art. 28 ust. 2 p.b.; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie, mimo że Miasto Stołeczne Warszawa jest właścicielem działek nr [...] oraz cz. dz. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. K., ul. P. w W. oraz cz. dz. ew. [...] z obrębu [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania nieruchomości, co przesądza o występowaniu po stronie Miasta Stołecznego Warszawy interesu prawnego do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli sądowoadministracyjnej, - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) w zw. z 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 995), w zw. z art. 28 ust. 1 a i art. 82 ust. 2 p.b., art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) i art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o pozwolenie na budowę wydał Prezydent m.st. Warszawy działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, Miasto Stołeczne Warszawa (gmina) nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania R. P., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy Prezydent m.st. Warszawy mógł wnieść skutecznie odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2016 r. Do tej kwestii w istocie sprowadzają się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty – zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Powyższa problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W utrwalonym orzecznictwie konsekwentnie podkreślano, że powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (por. np. wyrok NSA z 12.06.2019 r., I OSK 1183/19, LEX nr 2682798). Gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu (wyrok NSA z 24.11.2017 r., II OSK 214/17, LEX nr 2445964). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, że czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. To oznacza, że wójt, burmistrz, prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Ta sytuacja rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (wyroki NSA z 1.04.2009 r., II OSK 460/08, Lex nr 562860; z 30.03.2010 r., II OSK 88/10, Lex nr 597931). Regulacja ta nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (wyrok WSA w Poznaniu z 20.12.2011 r., IV SA/Po 825/11, Lex nr 1154912). Powierzenie właściwości rzeczowej prezydentowi miasta na prawach powiatu do prowadzenia postępowania skutkuje tym, że miasto, którego jest on prezydentem, nie ma prawa strony w takim postępowaniu. Powyższe stanowisko należy odnieść do wszystkich postępowań administracyjnych, w których organ jednostki samorządu terytorialnego występuje w roli organu administracyjnego orzekającego w danej sprawie (wyrok NSA z 22.11.2017 r., II OSK 528/16). W pełni podzielając przedstawioną argumentację zaznaczyć wypada, że podobne stanowisko prezentowane było w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływanych w niniejszej sprawie – z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 (przywołanej przez Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku) i z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (przywołanej przez uczestnika postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną). Należy przy tym podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustalił, iż Miasto Stołeczne Warszawa nie posiada w sprawie interesu prawnego, ale prawidłowo przyjął, że w sytuacji, gdy Prezydent m.st. Warszawy jako organ gminy mającej status miasta na prawach powiatu wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, to z tego względu nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.