VIII SA/Wa 423/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. P., W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 423/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. po rozpoznaniu wniosku J. i W.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 roku, nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad – Oddział w W. pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr 7 na odcinku– obwodnica miasta G. od km [...]+[...] do km [...]+[...] polegającej na dostosowaniu drogi w przekroju podłużnym do parametrów drogi ekspresowej, wzmocnieniu konstrukcji jezdni, przebudowie skrzyżowania zwykłego na skanalizowane z sygnalizacją świetlną, budowie nowych obiektów inżynierskich w ciągu drogi ekspresowej i nad tą drogą oraz rozbiórce starych mostów i wiaduktów, budowie przejazdów gospodarczych, przepustów, kładek dla pieszych, rozbudowie istniejących węzłów ,,[...]’’, ,,[...]’’, ,,[...]’’, ,,[...]’’, dróg zbierająco – rozprowadzających, budowie dróg dojazdowych i obiektów inżynierskich w ciągu tych dróg, budowie urządzeń dla ruchu pieszego, połączeniu istniejących MOP-ów, wykonaniu elementów odwodnienia, urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, ochrony ekologicznej, budowie nowych i przebudowie istniejących sieci infrastruktury podziemnej i nadziemnej(elektroenergetycznych, teletechnicznych, kanalizacyjnych, wodociągowych, gazowych urządzeń melioracyjnych), wycince starych drzew i nasadzeniu nowej zieleni niskiej i wysokiej, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 roku, znak [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w W. pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr 7 na odcinku obwodnica miasta G. od km [...]+ [...] do km [...] + [...]. Organ podnosił, że działając w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 roku, syg. akt VII SA/Wa 354/08, po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia [...] marca 2007 roku uzupełnianego pismami z dnia [...] maja 2007 roku i [...] sierpnia 2007 roku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 roku, nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 roku odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, że badana decyzja Wojewody [...] nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności z uwagi na fakt spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, brak było podstaw do odmowy wydania przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podniósł, że odnosząc się do zarzutów skarżących należy uznać, że zostały one wyjaśnione w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 roku, a zatem pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ podniósł, że w sytuacji ewentualnego naruszenia prawa własności skarżących, w związku z wykonywaniem robót budowlanych w granicy działki mogą oni dochodzić swoich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym, powołując się na działanie inwestora zakłócające korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę w rozumieniu art. 144 k.c. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli J.P. i W.P. Skarżący zarzucali naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 5 ust.1 pkt 9, art. 32 ust.4 pkt 2, art. 33 ust.1 prawa budowlanego. Z tego też względu wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podnosili, że zaskarżona decyzja ignoruje jednoznaczną i nie pozostawiającą wątpliwości interpretacyjnych treść przepisu art. 5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając (......) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącego w następstwie inwestycji, która została zrealizowana na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę nieruchomość skarżących została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jest to okoliczność bezsporna, potwierdzona przez sąd i niekwestionowana przez organ administracji publicznej. Niewątpliwie w ocenie skarżących ich interes został naruszony, bowiem pozbawiona dostępu do drogi publicznej zabudowana nieruchomość, wykorzystywana na cele handlowe utraciła jakiekolwiek znaczenie gospodarcze. Każdy obiekt budowlany winien być realizowany z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności przez zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Skarżący podnosili, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją o lokalizacji drogi. Taka sytuacja w ich ocenie ma miejsce w niniejszej sprawie ze względu na wyłączenie z zakresu tej pierwszej działki nr [...], co prowadzi do niemożności powstania łącznicy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji dlaczego taka sprzeczność jest akceptowalna. W ocenie skarżących w oczywistej sprzeczności z art. 32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego jest sytuacja, w której wydaje się pozwolenie na budowę obiektów na nieruchomościach, którymi inwestor nie dysponuje na cele budowlane. Kwestionowane pozwolenie na budowę obejmuje wykonanie robót w granicach działki skarżących. Tymczasem w świetle przepisów kodeksu cywilnego granica służy do wspólnego użytku właścicieli nieruchomości, a zatem bez ich zgody inwestor nie posiadał możliwości wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w granicach działki. Skarżący podnosili, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosili zarzut naruszenia art. 33 ust.1 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę dotyczy co do zasady całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów budowlanych lub zespołu obiektów, które mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczy jednak fragmentu całego zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest rozbudowa drogi krajowej nr 7 na odcinku obwodnica miasta G., który należy rozumieć jako wybrany obiekt w rozumieniu przywołanego przepisu. W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, że fragment drogi, objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wydane pozwolenie w zakresie łącznicy przewiduje bowiem swoistą ,,dziurę’’ – łącznica ma powstać do granicy ich działki, następnie ma jej nie być i ma powstać kolejny odcinek drogi poza granicami ich działki. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii, czym naruszył przepis art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Takie postępowanie może również świadczyć o tym, ze organ wydał zaskarżoną decyzję bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy co narusza przepis art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Organ podnosił, że skarżący w treści skargi nie przywołali żadnych nowych okoliczności, ograniczając się do powtórzenia zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej – do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art.11 k.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ odwoławczy, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji. Nadto należy zauważyć, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji Organ wydając decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winien na nowo ją rozpoznać i niedopuszczalnym jest powoływanie się tylko na argumenty zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 roku. ( vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 roku podnosili, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ pozbawiała ona skarżących dostępu do drogi publicznej. Nadto podnosili, iż decyzja ta jest niezgodna z decyzją z dnia [...] stycznia 2005 roku Wojewody [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Skarżący argumentowali w skardze, że pozwolenie na budowę dotyczy co do zasady całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zaś zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, które mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem skarżących pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego jakim jest rozbudowa drogi krajowej nr 7 na odcinku obwodnicy miasta G. Ich zdaniem wydane pozwolenie w zakresie łącznicy przewiduje swoistą ,,dziurę’’ – łącznica ma powstać do granicy ich działki, a następnie ma jej nie być. W ocenie sądu organ rozpoznając sprawę nie odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia prawa – art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Z tego względu trudno jest dokonać oceny czy doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Organ w tym zakresie jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja nie obejmowała między innymi działki skarżących- nr [...]. Jak wynika z późniejszej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 roku działka nr [...] o powierzchni [...] m² była niezbędna do realizacji celu publicznego jakim była budowa drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy Gr. Jedną z podstaw prawnych wydania decyzji nr [...] przez Wojewodę [...] był przepis art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Decyzja ta wskazuje, że przedmiotem pozwolenia na budowę była między innymi budowa dróg zbierająco- rozprowadzających. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji działka [...] leży w sąsiedztwie takiej drogi. Tak więc organ winien ustalić, czy i jakim zakresie mogła być realizowana przedmiotowa inwestycja z wyłączeniem między innymi działki nr [...], czy podstawą wyłączenia był przepis art. 33 ust.1 prawa budowlanego i jeśli tak to czy były spełnione wymagane tym przepisem przesłanki. Również organ w swoim uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu braku dostępu do drogi publicznej z działki [...], nie wskazał precyzyjnie czy decyzja nr [...] nie pozbawiła skarżących dostępu do drogi publicznej. Organ nie wskazał w jaki sposób mogli oni realizować ten dostęp. W ocenie sądu dopiero pełna ocena dowodów dokonana przez organ w zakresie, czy doszło do naruszenia art. 33 ust.1, wobec zarzucanego braku podstaw do wyłączenia w decyzji pozwoleniu na budowę działki nr [...] z zamierzenia budowlanego, oraz ustalenia czy w wyniku tej decyzji nie pozbawiono ich dostępu do drogi publicznej czym naruszono art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Ustalenia w tym zakresie pozwolą uznać zasadność stawianych zarzutów w tym zakresie i ewentualnie dokonać oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 k.p.a. Organ rozpoznając sprawę również winien mieć na uwadze treść art. 31 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych( DZ.U z 2008 roku, nr 193, poz. 1194 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Biorąc za podstawę art. 152 p.p.s.a. orzeczno, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.