VIII SA/Wa 425/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie miasta na 2008 rok oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 425/08 Uzasadnienie Burmistrz Miasta P. przygotował i przedstawił Radzie Miasta P. projekt uchwały w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie miasta na 2008 rok. Według przygotowanego projektu: § 1 - zmniejsza się plan wydatków w budżecie Miasta o kwotę - 30 000 zł, w dziale 900- gospodarka komunalna i ochrona środowiska, w rozdziale 90001- gospodarka ściekowa i ochrona wód, § 6050 wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych, zadanie- budowa kanalizacji w ul. [...] i ulicach pobocznych. § 2- zwiększa plan wydatków w budżecie miasta o kwotę - 30 000 zł, w dziale 900 gospodarka komunalna i ochrona środowiska, w rozdziale 90095 - pozostała działalność, § 4270 zakup usług remontowych. W dniu 7 kwietnia 2008 roku Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr XVIV/214/2008 w przedmiocie wprowadzenia zmian w budżecie miasta na 2008 rok. W § 1 uchwały zapisano - zmniejsza się plan wydatków w budżecie miasta o kwotę 30 000 zł, w dziale 801 - oświata i wychowanie, w rozdziale 80101 szkoły podstawowe -, § 6050 wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych, zadanie - projekt- rozbudowa PSP nr - kwota 15 000 zł, w dziale 801 oświata i wychowanie, w rozdziale 80110 gimnazja, § 6050 wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych, zadanie - opracowanie projektu sali gimnastycznej przy PG nr [...] o kwotę 15 000 zł. W § 2 zapisano - zwiększa się plan wydatków w budżecie miasta o kwotę 30 000 zł, w dziale 900- gospodarka komunalna i ochrona środowiska, w rozdziale 90095- pozostała działalność, § 4270 zakup usług remontowych o kwotę 30 000 zł. W dniu 23 czerwca 2008 roku Burmistrz Miasta P. wezwał Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr XVIV Rady Miasta P. z dnia 7 kwietnia 2008 roku. W uzasadnieniu wezwania podnosił, że przedmiotowa uchwała narusza art. 179 ustawy o finansach publicznych oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż została podjęta wbrew woli składającego projekt uchwały - Burmistrza i różniła się od projektu uchwały, a tym samym naruszyła jego wyłączne prawo do wnioskowania zmian w budżecie. Jego zdaniem, Rada Miasta P. wprowadzając zmiany do budżetu miasta, wykraczające poza propozycje przedstawione w projekcie uchwały, powinna uzgodnić je z wnioskodawcą projektu. Wobec nieusunięcia naruszenia prawa Burmistrz Miasta P. wniósł w dniu 19 sierpnia 2008 roku skargę na uchwałę Rady Miasta P. nr XLIV/214/2008 z dnia 7 kwietnia 2008 roku w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie na 2008 rok. Skarżący zarzucał przedmiotowej uchwale naruszenie art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.), a także art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i wnosił o: a) stwierdzenie nieważności uchwały, b) zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnosił, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i w związku z tym nieważna. Argumentował, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do strefy wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze- art. 169 Konstytucji RP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 1999 roku, I SA/Ka, LEX nr 40 852). Następnie skarżący powołał się na argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2001 roku, I SA/Łd 408/01 gdzie podkreślono kompetencyjną właściwość organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta), który jest organem wykonującym budżet i ponosi odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy. Organ ten jest obowiązany stosować zasady gospodarki finansowej określone w art. 92 ustawy o finansach publicznych. Kolejno skarżący podnosił, że art. 92 pkt 3 powołanej ustawy stanowi, że dokonywanie zmian następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem w sposób celowy i oszczędny. Zdaniem skarżącego, podnoszona argumentacja sądu administracyjnego zachowuje aktualność również pod rządami obowiązującej od 1 stycznia 2006 roku ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych. Skarżący w następnej części uzasadnienia podniósł, że jeśli chodzi o zmiany w uchwale budżetowej, to zarówno art. 179 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 60 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowią jednoznacznie, że inicjatywa w tej sprawie należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Jego zdaniem, funkcją tego przepisu jest ochrona tego organu przed zmianami anarchizującymi budżet, które utrudniałyby, czy wręcz uniemożliwiały jego wykonanie. Takie stanowisko można znaleźć w orzecznictwie w sprawach samorządowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 1999 roku, III SA 2201/99, ONSA nr 2, poz. 7), w którym stwierdza się między innymi, że zmiany w budżecie gminy wykraczające poza propozycje powinny być z nim uzgodnione. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wnosiła o odrzucenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami procesu. W uzasadnieniu organ podnosił, iż faktycznie w świetle przepisu art. 179 ustawy o finansach publicznych przygotowanie projektu uchwały budżetowej należy do kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei przepis 183 ust.1 wyżej powołanej ustawy stanowi, że bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący takiej jednostki nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego. Organ podnosił, że kompetencje do uchwalania budżetu gminy posiada rada gminy, a przepisem nadającym kompetencje w tym zakresie jest przepis art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia bądź nieudzielania absolutorium. Podnosił, że w przepisie tym brak jest ograniczenia kompetencji rady gminy do kształtowania ostatecznej treści podejmowanej uchwały budżetowej. Modyfikatorem zasady wyrażonej w wyżej powołanym przepisie jest przepis art. 52 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z niego, że bez zgody burmistrza rada gminy nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenia planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów. Podobna regulacja zawarta jest w przepisie art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Tak więc, w ocenie organu rada gminy jest ograniczona w kształtowaniu treści uchwały budżetowej tylko w zakresie, jaki wyraźnie wynika z przepisu art. 183 ust.2 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem organu gdyby przyjąć, że rada gminy nie może bez zgody organu wykonawczego wprowadzić zmian w przedłożonym projekcie budżetu, a później w uchwałach budżetowych, wówczas przepis ten byłby martwy. Nadto organ zauważył, że burmistrzowi, jako wnioskodawcy projektu przysługuje prawo wycofania projektu tuż przed głosowaniem w sprawie jego zatwierdzenia, w wersji po ewentualnych poprawkach. Burmistrz Miasta P. był świadkiem przyjęcia poprawki do projektu przedmiotowej uchwały. Mógł ją wycofać, o ile nie akceptował jej ostatecznej treści. Organ zauważał, że w zaskarżonej uchwale Rada Miasta w stosunku do przedłożonego projektu dokonała jedynie zmian w kwotach na zadania inwestycyjne zaplanowanych w budżecie miasta bez ingerencji w zwiększenie wydatków, dochodów, czym tym bardziej zwiększenie deficytu budżetowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, postanowienia, czy aktu, sąd bada zgodność tych aktów z przepisami prawa - art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 poz.1269 ] oraz art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ DZ.U nr 153 poz.1270 ] zwaną dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie burmistrz jako organ wykonawczy gminy, odpowiedzialny za realizację budżetu gminy, mający jako jedyny inicjatywę uchwałodawczą w tym zakresie ma interes prawny w zaskarżeniu takiej uchwały. Również uchwałę w zakresie zmiany ustawy budżetowej gminy możemy zakwalifikować do uchwał z zakresu administracji publicznej. Skarżący Burmistrz Miasta P. podnosił, iż przedmiotowa uchwała naruszyła jego uprawnienie jako organu wykonawczego gminy w zakresie proponowania zmian w uchwalonym budżecie. Jako przepisy, które w ocenie skarżącego zostały naruszone wskazuje on przepis art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) dalej jako u.f.p. oraz art. 60 ust.2 pkt 4 u.s.g. Oba przywołane przepisy faktycznie przyznają organowi wykonawczemu jednostek samorządu wyłączne kompetencje, w przypadku samorządu gminnego( wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi) inicjatywy uchwałodawczej w zakresie przygotowywania projektu uchwały budżetowej, jak i inicjatywy zmian tej uchwały. W przypadku przedmiotowej uchwały inicjatywa zmiany budżetu została zgłoszona przez Burmistrza. Tak więc zarzut, że zaskarżona uchwała jest nieważna z powodu przedłożenia jej projektu przez nieuprawniony podmiot jest chybiona. Stanowisko skarżącego, które sprowadza się do tego, że Rada Miasta P. nie miała prawa podjąć uchwały w kształcie innym niż zaproponowany jest nietrafne. Rada gminy nie zatwierdza budżetu, czy zmian w budżecie. Rada gminy podejmuje w tym zakresie uchwały. Prawo do podejmowania uchwał można określić jako prawo do wyrażania woli w zakresie tego, co ma być uchwalone. Obejmuje ono nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu w przedłożonym kształcie, ale także uprawnienie do decydowania o jego treści( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 lipca 2007 roku, I SA/Bk 361/07). Rada gminy nie zatwierdza projektu budżetu, ani projektu zmian budżetu. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani prawa finansowego nie przewidują takiej czynności. Z tego względu należy uznać, że inicjatywa uchwałodawcza nie wiąże organu stanowiącego, w tym znaczeniu, że nie pozbawia go wpływu na treść podjętej uchwały. Kompetencje do uchwalania budżetu oraz dokonywania w nim zmian posiada rada gminy stosownie do przepisu art. 18 ust.2 pkt 4 u.s.g. Przepis ten organu stanowiącego nie ogranicza, co do podejmowania uchwał. Rada gminy ograniczona jest w zakresie wprowadzania zmian do podejmowanych uchwał w przedmiocie budżetu przepisem art. 52 ust.1a u.s.g., który stanowi, że bez zgody wójta, rada gminy nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajadujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenia planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów. Przedmiotowa uchwała nie wprowadza zmian, o których mowa w art. 52 ust.1a u.s.g., które do ważności ich podjęcia potrzebują zgody organu wykonawczego gminy. W ramach finansowych uchwalonego budżetu, w kwestii przesunięć finansowych w realizacji zadań inwestycyjnych merytoryczne stanowisko zajmuje rada gminy poprzez podjęcie stosownej uchwały. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że skoro on odpowiada za realizację budżetu, to dokonywane zmiany muszą być uzgodnione z nim, ponieważ takie nieuzgodnione zmiany wprowadziłyby zmiany, które utrudniałyby lub wręcz uniemożliwiały wykonanie budżetu. Należy zauważyć, że organ wykonawczy realizuje budżet w kształcie przyjętym przez radę gminy. Zmiana, którą zaproponował skarżący polegała na przesunięciu środków finansowych z jednego celu inwestycyjnego na inny. Rada podejmując uchwałę uznała, że faktycznie potrzebna jest zmiana budżetu, lecz nie w kształcie zaproponowanym przez burmistrza. Żaden przepis ustawy samorządowej, ani o finansach publicznych nie nakłada obowiązku przyjęcia, bądź tylko odrzucenia zmian w budżecie przez radę gminy w kształcie proponowanym przez organ wykonawczy. W kompetencji rady gminy należy prawo merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie, przez co należy rozumieć wprowadzenie poprawek. Trafnie zauważył organ, że w sytuacji gdy burmistrz nie akceptował wprowadzonych zmian do uchwały, miał możliwość cofnięcia swojego projektu uchwały, co oznaczałoby, że rada nie mogłaby podjąć uchwały w tym zakresie. Z ukształtowania przepisów wynika, że organ wnosząc projekt zmian w budżecie gminy winien przekonać radę gminy do potrzeby wprowadzenia zmian oraz kształtu tych zmian. W przypadku braku akceptacji kształtu zaproponowanych zmian musi się liczyć, że budżet zostanie zmieniony w innym niż proponowanym kierunku. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.