VIII SA/Wa 425/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. G., W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...]w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżących R.G. i W.G. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 22 listopada 2021 r., znak: [...], Burmistrz Gminy K. (dalej: Burmistrz, organ I instancji), działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z 16 marca 2021 r. złożonego przez R.G. i W. G. (dalej: inwestorzy, skarżący), po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie z 2003 r.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...], obręb K., gmina K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w toku postępowania przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która wykazała, że: - w granicach obszaru obejmującego 3-krotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem oraz tereny bezpośrednio do niego przylegające, obejmujące w całości tereny zabudowy, nie występują budynki o funkcji tożsamej z projektowaną, - parametry planowanej inwestycji nie spełniają wprost warunku kontynuacji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej. Burmistrz uznał więc, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji inwestorzy złożyli odwołanie, w którym podnieśli, że front działki przyjęty do wyznaczenia obszaru analizowanego powinien być większy, tj. wynosić 150 m, a nie około 80 m. Tym samym w obszarze analizowanym znalazłoby się znacznie więcej podobnych budynków do projektowanej inwestycji. Skarżący wskazali także na działkę nr [...], która to zgodnie z Uchwałą nr [...]z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. posiada przeznaczenie MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Decyzją z 17 marca 2022 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, powołując treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r., uznało, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa, w sytuacji kiedy wymagane jest łączne spełnienie wszystkich warunków zawartych w tym przepisie. Jednocześnie stwierdzenie, że choćby jedna z ustawowych przesłanek się nie ziściła, obliguje do wydania decyzji odmownej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że front działki, a tym samym obszar analizowany, powinny być wyznaczone w inny sposób, organ odwoławczy podzielił ustalenia Burmistrza, powołując się przy tym na wyroki sądów administracyjnych, z których wynika, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. stanowi front działki (wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2504/19, wyroki WSA w Rzeszowie z 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 192/18 oraz z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 735/16, wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15). W odniesieniu do działki nr 4818/6 organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze sporządzoną analizą działka ta znajduje się w obszarze analizowanym - sposób jej zagospodarowania to tereny rolne. Okoliczność, że na tej działce mogą powstać budynki mieszkalne jednorodzinne nie jest brana pod uwagę, gdyż obecne zagospodarowanie tego terenu to tereny rolne i to takie zagospodarowanie uwzględnione zostało w analizie, która sporządzana jest na zastanym i aktualnym stanie faktycznym. Od powyższej decyzji skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe wyznaczenie frontu działki; 2) § 3 pkt 1, § 4 pkt 1, § 5 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie obszaru analizowanego; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że teren objęty planowaną inwestycją nie posiada możliwości kontynuacji funkcji zabudowy (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). W konsekwencji zarzucanych naruszeń skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że front działki w przedmiotowej sprawie został błędnie określony jako odcinek graniczny działki nr [...] z ulicą P. - działką nr [...], czyli zaledwie 80 m, podczas gdy powinien to być odcinek graniczny działki nr [...] z drogą publiczną, czyli 150 m. Działka inwestycyjna przylega bowiem do drogi publicznej na całej szerokości swojego frontu. Ulica P. na całej swej długości na wysokości działki inwestorów stanowi drogę publiczną, dlatego błędem jest określenie frontu działki wyłącznie do wysokości należącej do Gminy K. działki nr [...], bez uwzględnienia należącej do Skarbu Państwa działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia z 2003 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r poz. 2399, dalej: rozporządzenie zmieniające). Zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego weszło ono w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Jednak do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 2 rozporządzenia zmieniającego). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Uszczegółowieniem tej regulacji jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewidujący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy, przy czym orzekając w tym względzie organ administracji musi mieć na uwadze regulacje zawarte w rozporządzeniu z 2003 r. Z akt sprawy wynika, że dla terenu planowanej przez skarżących inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy musi nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., dla zamierzonej przez skarżących inwestycji niezbędne jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W tym celu konieczne jest ustalenie obszaru analizowanego, czyli terenu określonego i wyznaczonego granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia z 2003 r.). Natomiast zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy w kontekście niepoprawnie (w ocenie skarżących) wyznaczonego frontu działki nr [...] w K., na której planowana jest inwestycja w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a w konsekwencji nieprawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego dla celów przeprowadzenia analizy urbanistycznej dla planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z tego przepisu, zdaniem Sądu, wynika, że za parametr szerokości frontu działki służący wyznaczeniu obszaru analizowanego uznać należy ten bok działki objętej wnioskiem, który położony jest od drogi publicznej, z której ma odbywać się wjazd i wejście na działkę. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym funkcjonują wyroki, z których wynika, że szerokość frontu działki nie zawsze ustala się w oparciu o całą długość frontu działki, lecz tylko o fragment działki budowlanej (patrz np. wyroki wskazane przez Kolegium w zaskarżonej decyzji), jednak zdaniem Sądu zapadały one w odmiennych stanach faktycznych, w szczególnych okolicznościach tamtych spraw. Wyznaczanie frontu działki i tym samym obszaru analizowanego nigdy nie może następować automatycznie, tylko zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy. W kontrolowanej sprawie działka inwestycyjna nr [...] w K. całym jednym bokiem przylega do drogi gminnej – ulicy P., dlatego bok ten w całości (a nie tylko w części) powinien być zakwalifikowany jako front działki, tym bardziej że na całej długości frontowej części tej działki może odbywać się wjazd i wejście na działkę. Podkreślić bowiem należy, że ostatecznego usytuowania planowanych budynków mieszkalnych dokonuje się dopiero na etapie postępowania budowlanego z wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd w okolicznościach tej sprawy stoi na stanowisku, że przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje uznać za front działki tę część działki budowlanej, która przylega na całej swej długości do drogi publicznej, z której będzie odbywał się główny wjazd i wejście na działkę. Wyróżnikiem drogi publicznej są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi według wymaganej procedury do określonej ustawowo kategorii (art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, t.j., wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1797/18, publ. cbosa). Nie ma więc znaczenia, że działka inwestycyjna na całej długości boku przylega do drogi gminnej nr [...] – ulicy P.j, składającej się z dwóch działek ewidencyjnych: nr [...] (własność Gminy K.) i nr [...] (własność Skarbu Państwa – [...] S.A. z siedzibą w W.). Z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych wynika, że ulica P. jest jednorodna, urządzona jako droga na całym odcinku przylegającym do działki inwestycyjnej. Organy obu instancji przy ustalaniu frontu działki niezasadnie ograniczyły ten wskaźnik do szerokości odpowiadającej jej przyleganiu jedynie do działki nr [...], a nie do drogi gminnej – ulicy P., której przebieg wynika z Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej. Zarówno w załączniku graficznym nr 2 do ww. Uchwały, jak i w książce drogi założonej 23 października 2006 r. ulica P. na odcinku od skrzyżowania z głównym jej odcinkiem (przy terenach zabudowanych zabudową jednorodzinną) biegnie aż za skrzyżowanie z linią kolejową. Organy orzekające nie wzięły pod uwagę dokumentów złożonych przez inwestorów oraz twierdzeń z nich wynikających. Stąd dokonały błędnej wykładni pojęcia "frontu działki" oraz ustaliły jego szerokość na około 80 m (przyległość działki inwestycyjnej do działki nr [...]), podczas gdy powinien to być odcinek graniczny działki nr [...] z drogą publiczną – ulicą P. na całej długości działki inwestycyjnej. Fragment działki nr [...], będącej wg. uchwały Rady Miejskiej w K.drogą gminną (ul. P.), nie został wprawdzie uregulowany formalnie między Gminą K. a Skarbem Państwa - [...] S.A. z siedzibą w W., ale ten fragment jest użytkowany publicznie jako droga od kilkudziesięciu lat i ma potwierdzenie w dokumentach prawa miejscowego. Nieprawidłowo określona szerokość frontu działki miała wpływ na analizę urbanistyczną, a w konsekwencji na treść decyzji. Nieprawidłowo bowiem wyznaczony obszar analizowany uniemożliwia przeprowadzenie właściwej analizy funkcji, cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania przestrzennego służącego do wyznaczenia funkcji, cech i parametrów dla nowej zabudowy. W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] (w powyższym rozumieniu) skutkowałoby zupełnie odmiennym wyznaczeniem granic obszaru analizowanego, niż przyjęły to organ I instancji i organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ I instancji uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzanie analizy urbanistycznej z nieprawidłowo wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego, co było konsekwencją nieprawidłowo ustalonego frontu działki na skutek błędnej - w okolicznościach niniejszej sprawy - wykładni § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. Natomiast organ odwoławczy nie zweryfikował powyższych uchybień, stąd naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (punkt 1 wyroku), ponieważ w sprawie konieczne jest sporządzenie nowej analizy urbanistycznej zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2003 r., przy uwzględnieniu wywodów zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. Analiza urbanistyczna w postępowaniu o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest podstawowym dowodem, elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść tej decyzji, dlatego wskazane jest również uchylenie decyzji Burmistrza i sporządzenie jej przez organ I instancji z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności. O kosztach postępowania, na które składają się: wpis sądowy 500 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł oraz opłata od pełnomocnictw 34 zł, Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2018 r. poz. 265).