VIII SA/Wa 43/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 23 marca 2018 r. Rada Gminy K. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., zwanej dalej: u.s.g.), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2017 r., poz. 1840 ze zm., zwanej dalej: u.o.z.), podjęła uchwałę Nr XLIV.284.2018 (dalej: uchwała) w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy K. w 2018 roku" (zwanego dalej: Programem). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy R.Z. (dalej: Prokurator, skarżący), zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 11a ust.2 pkt 2 u.o.z., poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w rozdziale IV pkt 7 w/w uchwały - kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmiania, poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań w tym zakresie oraz podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań; - art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez brak wskazania - mimo ustawowego obowiązku sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt; - art. 11a ust. 1 w/w ustawy o ochronie zwierząt polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt - w rozdziale V zdanie pierwsze uchwały- kosztów związanych z wyłapaniem i utrzymaniem zwierzęcia w schronisku Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kowala w wyżej opisanej części jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator odniósł się do postawionych zarzutów, wskazując, iż obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust.2 pkt 1-8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Podniósł dalej, że przepis art. 11a u.o.z. nie przewiduje kształtowania wobec osób trzecich ( właścicieli zwierząt które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu. Zaskarżony przepis zamieszczony w rozdziale V zdanie pierwsze stanowi natomiast, iż koszty realizacji programu ponosi gmina Kowala z wyjątkiem rozdziału III pkt 6 - w przypadku ustalenia właściciela bądź opiekuna zwierzęcia domowego, koszty związane z wyłapaniem i utrzymaniem zwierzęcia w schronisku ponosi właściciel lub opiekun. Powyższa regulacja jak stwierdził Prokurator została uchwalona z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a u.o.z. Zaznaczył także, że wymogiem niezbędnym musi być taki stopień szczegółowości zapisów programu, który nie pozostawi wątpliwości co do zakresu danego zadania, sposobu jego wykonania i podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie. W ocenie skarżącego unormowania zawarte w pkt 7 rozdziału IV nie stanowią wykonania upoważnienia ustawowego zawartego w art.11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Zaskarżony przepis stanowi, że opiece podlegają wolnożyjące koty, dla których w przypadku zlokalizowania miejsc występowania zostanie wyłożona karma oraz zapewniony zostanie dostęp do wody pitnej. Jest to ogólne wskazanie. Jednocześnie podkreślił, że w Programie, w odniesieniu do wymogu wynikającego z upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5. Rada Gminy ograniczyła się wyłącznie do wskazania w załączniku do tego Programu (pkt 1 rozdział V), że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2018 r. kwotę 30 tys. zł. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, nie zgadzając się z postawionymi zarzutami. Na rozprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała organu z 23 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kowala w 2018 r. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno - konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno - konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno -abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Art. 11a ust. 1 u.o.z. stanowi, że rada gminy, wypełniając obowiązek wskazany w art. 11 ust. 1, czyli obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skuteczna realizacja wskazanych w ww. przepisach zadań wymaga dokładnego skonkretyzowania sposobu ich realizacji. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z., tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powinna zatem zawierać elementy wskazane wyżej jako elementy obligatoryjne wraz ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1174/17, Lex nr 2424168). W orzecznictwie odnoszącym się do kwestii prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie ww. przepisu podkreśla się konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych (vide: wyroki NSA z 13 marca 2013 r., w sprawie II OSK 37/13, i z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, orzeczenia.nsa.gov.pl. dalej jako CBOIS). Program uchwalony przez radę gminy w zakresie zadań obligatoryjnych gminy, wskazanych w art. 11 a ust. 2 u.o.z. powinien być realizowany poprzez wskazanie w nim podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy wykonują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w programie podmiotami. Za obowiązkiem takiego skonkretyzowania przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany na krótki okres - corocznie (do dnia 31 marca - art. 11a ust. 1 ustawy). Programowi nie można nadawać jedynie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Rozdział V załącznika do zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo. Zgodnie bowiem z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację (co Rada Gminy określiła w Rozdziale V), ale także sposób wydatkowania tych środków. Jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia programu. Dlatego też, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 30.000,00 złotych. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689). Trafnie więc zauważył skarżący, że skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zauważyć należy, że nic nie wynika ze stwierdzenia w pkt 2) Rozdziału V, a mianowicie, że wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu będzie odbywało się w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów. Rację ma Prokurator, że art. 11a u.o.z. nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich (właścicieli zwierząt, które okazały się być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z Programu. Tym samym zawarte w Rozdziale V – postanowienie odnoszące się do stwierdzenia, że: koszty realizacji Programu ponosi Gmina za wyjątkiem Rozdziału III pkt 6), zamieszczony został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a u.o.z. Nie ma przeszkód, aby Gmina dochodziła zwrotu kosztów od właściciela w sądzie powszechnycm w przypadku poniesienia kosztów w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela, niemniej rozstrzygnięcie takiego sporu w przypadku braku dobrowolnej wpłaty, należy do sądu powszechnego i regulacja zawarta w Programie nie ma znaczenia dla Sądu. Zasługują również na uwzględnienie zarzuty podniesione na wstępie skargi, a mianowicie Rozdział IV pkt 7), odnoszący się do opieki nad wolnożyjącymi kotami, w którym to pkt – jedynie w sposób ogólny wskazano, że w przypadku zlokalizowania miejsc występowania zostanie wyłożona karma oraz zapewniony dostęp do wody pitnej, bez jednoczesnego wskazania kto odpowiada za zlokalizowanie miejsc wolnożyjących kotów oraz kto – jaki podmiot wykłada karmę i zapewnia dostęp do wody pitnej. Dodatkowo Sąd zaznacza, że pkt 4 Rozdziału IV nie zawiera wskazania podmiotu zobowiązanego do całodobowej pomocy weterynaryjnej – a jedynie w domyśle. Również w pkt 6) b odnoszącym się do zabiegów sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt nie wskazano podmiotu – placówki weterynarii, a jedynie wpisano, że te zabiegi "mogą" być przeprowadzane przez lekarzy weterynarii współpracujących ze schroniskiem, co wskazuje na brak precyzji w zapisach Programu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku