VIII SA/Wa 431/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku, [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B.P. z dnia [...] lipca 2008 roku od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 roku, [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2005 roku, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2004 roku nakazującą S.P. dokonanie rozbiórki samowolnie nadbudowanej części warsztatu zlokalizowanego na terenie posesji w K. przy ulicy [...], oznaczonej numerem nr [...]. Z rozstrzygnięciem organu I Instancji nie zgodziła się B.P. składając odwołanie. Organ odwoławczy podnosił, że postępowanie w sprawie wznowienia obejmuje dwa etapy. W etapie pierwszym organ bada jedynie kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Zakres badania obejmuje ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do wniesienia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia. Natomiast drugi etap obejmuje merytoryczne badanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji oraz braku przesłanek negatywnych. W przedmiotowej sprawie B.P. podaniem z dnia [...] maja 2008 roku wystąpiła o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 roku. Skarżąca wskazała, że jako nowy właściciel objętego nakazem częściowej rozbiórki obiektu budowlanego, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wyżej wskazanym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej. Organ odwoławczy podniósł, że aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2005 roku, rep. Nr [...] S. i M.P. darowali córce B.P. zabudowaną nieruchomość położoną w K. przy ulicy [...], oznaczoną jako działka numer [...]. Natomiast ostateczna decyzja organu została wydana w dniu [...] lutego 2005 roku, a więc w okresie gdy przedmiotowa nieruchomość stanowiła jeszcze współwłasność S. i M.P. W ocenie organu, skoro B.P. nie miała przymiotu strony w chwili wydania decyzji, jej żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może uruchomić postępowania wznowieniowego. Organ argumentował, że jeżeli występuje następstwo prawne, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego. Skarżąca stała się następcą prawnym dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej. Organ zauważył, że ze względu na podstawę żądania wznowienia, zastosowanie w sprawie będzie miał przepis art. 148 § 2 k.p.a., tj. miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie organu odwoławczego, dla zachowania niniejszego terminu bez znaczenia pozostaje okoliczność zmiany podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji. Termin ten, skoro przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło po wydaniu decyzji ostatecznej, winien być liczony od dnia [...] lutego 2005 roku, tj. od dnia, w którym strona zobowiązana ( pierwotnie S.P., a obecnie B.P. ) dowiedziała się o wskazanym rozstrzygnięciu. Zdaniem organu, nie sposób sobie wyobrazić, że B.P. otrzymując w kwietniu 2005 roku, w darowiźnie nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja, nie wiedziała o decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki nadbudowanej części. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła B.P. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że po sporządzeniu umowy darowizny, jej ojciec informował organy administracji, że ona jest właścicielem, lecz nie uwzględniano tej okoliczności i nałożono obowiązek na jej ojca S.P., który przestał być właścicielem nieruchomości. Równocześnie nikt, jej jako właścicielki nie informował o nałożonych obowiązkach, a dopiero w maju 2008 roku dostała oficjalną informację z kopią stosownych dokumentów. W ocenie skarżącej, została ona pozbawiona możliwości czynnego brania udziału w postępowaniu administracyjnym. Z tego też względu, argumentowała, że zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jej zdaniem, w toku wznowionego postępowania będzie możliwość przeprowadzenia rzetelnego i uczciwego postępowania administracyjnego. W pozostałej części skargi B.P. odnosiła się do merytorycznych uchybień organów, które prowadziły postępowanie nakazania rozbiórki wykonanej nadbudowy w budynku warsztatowym. Zarzucała też, że organy naruszyły przepis art. 8 k.p.a. prowadząc postępowanie administracyjne w sposób, który nie pogłębia zaufania obywatela do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga B.P. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.U. nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji zapadły z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odmawia wznowienia postępowania wydając decyzję. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Na tym etapie organ również bada, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe wznowienia postępowania, w tym czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie i oparty jest o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym podmiot składając wniosek uważa, że przysługiwał mu przymiot strony, a został w tym postępowaniu pominięty winien być weryfikowany w następnej fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania, dopiero organ administracji publicznej może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W przypadku stwierdzenia, że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony- winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być przedmiotem badania przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1999 roku, IV SA 2397/98, LEX nr 47 857; z 22 października 1998 roku, IV SA 116/98, LEX nr 43747; z dnia 18 maja 2000 roku, I SA 1232/99, LEX nr 54524; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2008 roku, II SA/Gd 79/08, LEX nr 424799). W ocenie Sądu organ odwoławczy uznając, że skarżąca uchybiła terminowi z art. 148 k.p.a nie przeprowadził w tym zakresie pełnych ustaleń, nie wyjaśnił kiedy faktycznie skarżąca dowiedziała się o ostatecznej decyzji z [...] lutego 2005 roku. Nie ma dostatecznych podstaw aby uznać, że data doręczenia decyzji ostatecznej S.P. jest datą dowiedzenia się przez skarżącą o tej decyzji. Z argumentacji uzasadnienia skargi wynika, że B.P. uważa, iż taką datą jest maj 2008 roku. Ustalenia w tym zakresie muszą wynikać z poczynionych ustaleń, w tym wysłuchania stanowiska skarżącej. Ustalenia poczynione przez organ w tym zakresie należy uznać, że są ustaleniami dowolnymi. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art.80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści[ wyrok NSA z 7 kwietnia 2001 roku NSA, I SA 1768/99, LEX 54171]. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien poczynić ustalenia czy został zachowany przez skarżącą termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, organ winien mieć na uwadze, że legitymacje do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego. W razie następstwa prawnego, prawo do żądania wszczęcia postępowania przechodzi na następców prawnych strony postępowania zwykłego( str. 147 Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego – Janusz Borkowski, Barbara Adamiak, Wydawnictwo Beck, Warszawa 2006). Badanie czy skarżąca winna być stroną postępowania w sprawie nakazanie rozbiórki nadbudowy części budynku warsztatowego zakończonego ostateczną decyzją z 3 lutego 2005 roku, jako przesłanka wznowienia, może być weryfikowane dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącą argumenty merytoryczne odnośnie decyzji z [...] lutego 2005 roku nie mogły podlegać ocenie, ponieważ podstawą odmowy wznowienia były uchybienia formalne, które nie dawały podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Z tych też względów należy uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.