VIII SA/Wa 432/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania A. W. (dalej: "skarżący", "strona") od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy C. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (dalej "GOPS"), zmieniającej decyzję [...] z późniejszymi zmianami z dnia [...] maja 2004 r., przyznającą świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, w części dotyczącej wysokości tego zasiłku w ten sposób, że od dnia [...] listopada 2013 r. wysokość zasiłku stałego obniża się z kwoty [...] zł. do kwoty [...] miesięcznie - orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...] maja 2004 r. organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek stały w wysokości [...] zł. na okres od [...] maja 2004 r. – bezterminowo, w związku z orzeczonym w dniu [...] marca 2000 r. umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. W toku pobierania zasiłku stałego jego kwoty ulegały zmianom. I tak: decyzją z dnia [...] października 2006 r. zasiłek podwyższono do kwoty [...] zł., a decyzją z dnia [...] października 2012 r. do kwoty [...] zł. Poza tym decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. skarżącemu został przyznany zasiłek pielęgnacyjny na okres od [...] listopada 2010 r.- bezterminowo w kwocie [...] Po aktualizacji wywiadu środowiskowego, sporządzonego w dniu [...] października 2013 r., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. organ I instancji zmienił decyzję przyznającą zasiłek stały w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego w ten sposób, że od [...] listopada 2013 r. obniżył tę wysokość z kwoty [...] zł. do kwoty [...] zł. miesięcznie. Wójt w swoim rozstrzygnięciu powołał się m.in. na art. 8 ust. 1 pkt 1, art.37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 3 i ust.5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej "u.p.s.") i podniósł, że na podstawie pełnej dokumentacji skarżącego ustalono, iż od dnia [...] listopada 2010 r. ma on przyznany decyzją Wójta z dnia [...] lutego 2011 r. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...], o którym nie poinformował pracownika socjalnego. W związku z tym uległa zmianie sytuacja dochodowa skarżącego, która miała wpływ na wysokość otrzymywanego świadczenia. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżący nie zgodził się z zaliczeniem kwoty zasiłku pielęgnacyjnego do dochodu. W jego ocenie zmiana sytuacji dochodowej występuje wówczas, kiedy strona bez udziału środków z pomocy społecznej ma realnie zabezpieczone potrzeby życiowe, gdyż dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi. Przez uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego nie zmieniła się jego sytuacja dochodowa, bowiem zasiłek ten przyznawany jest w konkretnym celu i na ten cel jest w całości wykorzystywany. Poza tym skarżący zarzucił organowi I instancji przyjęcie błędnego terminu ustalenia nowej wysokości zasiłku, ponieważ termin ten przypada na dzień przed datą wydania decyzji o zmianie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium, rozpoznając sprawę na skutek odwołania, wskazało, że decyzją z dnia [...] maja 2004 r. organ I instancji przyznał skarżącemu od dnia [...] maja 2004 r. bezterminowo zasiłek stały w wysokości [...] zł z uwagi na brak dochodu strony. Na skutek weryfikacji kryteriów dochodowych uległa zwiększeniu wysokość zasiłku stałego od dnia [...] do kwoty [...] zł (decyzja Wójta z dnia [...] października 2006 r.), a od dnia [...] października 2012 r. do [...] zł (decyzja Wójta z dnia [...] października 2012 r.). W ocenie Kolegium, wysokość pobieranego przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł stanowi dochód strony w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. W związku z tym organ I instancji trafnie przyjął, że przy ustalaniu miesięcznego dochodu strony należało uwzględnić ww. kwotę zasiłku pielęgnacyjnego, co w konsekwencji było podstawą do zmiany decyzji w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku stałego. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie wystąpiła przesłanka zmiany sytuacji dochodowej strony, wymieniona w art. 106 ust. 5 u.p.s., a kwota uzyskanego dochodu przekracza 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (10 % z kwoty 542 zł to 54,20 zł, a dochód wzrósł o kwotę [...] zł), co ma wpływ na wysokość przyznanego zasiłku stałego. Wysokość zasiłku stałego w kwocie [...] zł została skarżącemu wyliczona w ten sposób, że od kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej – 542 zł odjęta została kwota zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł. Odnośnie terminu, od którego została zmieniona wysokość zasiłku stałego, organ odwoławczy powołał wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r. w sprawie I OSK 655/11, którego wynika, że zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną, tylko wywierać skutki wyłącznie na przyszłość. Ta zasada została przez organ I instancji zachowana, ponieważ obniżenie zasiłku stałego nastąpiło od dnia [...] listopada 2013 r., tj. od miesiąca, w którym wszczęto postępowanie w sprawie, mimo że zmiana sytuacji dochodowej skarżącego w związku z przyznaniem zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiła już z dniem [...] listopada 2010 r. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, żądając jego uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że w tej sprawie wystąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie można przyjąć, iż zmiana sytuacji dochodowej strony w każdym przypadku winna być oceniana przez pryzmat pojęcia dochodu, określonego w art. 8 ust. 3 u.p.s. Pojęcie "zmiana sytuacji dochodowej" jest pojęciem szerszym od pojęcia dochodu. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że uzyskany przez stronę zasiłek pielęgnacyjny zmienił jej sytuację dochodową. Został on przyznany w konkretnym celu i na ten cel jest wykorzystywany, co w żadnym stopniu nie polepszyło sytuacji dochodowej skarżącego. Ponadto skarżący, powołując się na wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., wydany w sprawie I OSK 655/11, wskazał, że termin, od którego zmienia się wysokość zasiłku stałego nie może być wcześniejszy od dnia wydania decyzji w przedmiocie takiej zmiany, a więc w tej sprawie od dnia [...] listopada 2013 r. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, że przedmiotem tej oceny jest decyzja zmieniająca decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2004 r. o przyznaniu zasiłku stałego dla skarżącego w części dotyczącej jego wysokości. Ta pierwotna decyzja była zmieniana wcześniej już 2 razy: w dniu [...] października 2006 r. oraz w dniu [...] października 2012 r.; za każdym razem na skutek podwyższenia wysokości tego zasiłku. Zgodnie z art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej dokonuje zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest art. 106 ust. 5 u.p.s., który przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo do świadczenia z pomocy społecznej, na niekorzyść strony bez jej zgody, m.in. na skutek zmiany przepisów prawa lub zmiany sytuacji dochodowej strony. W przedmiotowej sprawie zasiłek stały został stronie przyznany na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., z treści którego wynika, że przysługuje on osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego dla takiej osoby. Pierwotnie skarżący był zakwalifikowany do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, natomiast orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2011 r. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności, datowanego od dnia [...] listopada 2010 r. W dacie przyznawania zasiłku stałego skarżący nie posiadał żadnego dochodu i był osobą samotnie gospodarującą. Z dniem [...] listopada 2010 r., w związku z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, otrzymał bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Pojęcie dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej zostało wyartykułowane w art. 8 ust. 3 u.p.s., przy wykorzystaniu którego da się w sposób precyzyjny ustalić, czy osoba ubiegająca się o świadczenie pieniężne spełnia odpowiednie wymogi. Stosownie do postanowień art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód osoby czy rodziny uważa się sumę miesięcznych przychodów, bez względu na tytuł i źródło. Tak ustalony dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku pomniejsza się o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, a także o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wyliczenie pomniejszeń dochodu ma charakter zamknięty, a zatem kręgu pomniejszeń nie można ani rozszerzać, ani zmniejszać. Jednocześnie art. 8 ust. 4 u.p.s. przewiduje, jakich dochodów się nie uwzględnia, tj. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Tak więc katalog przychodów, niestanowiących dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, jest na gruncie tej ustawy zamknięty i nie obejmuje zasiłku pielęgnacyjnego. Zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że przy ustalaniu dochodu strony należało uwzględnić kwotę zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie, co było z kolei podstawą do zmiany decyzji o wysokości zasiłku stałego (obniżenia wysokości przedmiotowego zasiłku). W świetle powyższych wywodów Sąd nie podziela argumentacji skarżącego odnośnie naruszenia prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie art. 106 ust. 5 u.p.s., a w szczególności co do interpretacji pojęcia "zmiana sytuacji dochodowej strony". Niewątpliwie przepis ten odnosi się do pojęcia dochodu z art. 8 ust. 3 u.p.s., a określenie sytuacji dochodowej skarżącego nie może iść w tym kierunku, aby nie uwzględnić zasiłku pielęgnacyjnego w jego miesięcznych dochodach. Takie myślenie byłoby contra legem, natomiast wskazane przez skarżącego w skardze orzeczenie WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013 r., II SA/Rz 113/13, zostało wydane w oparciu o inny stan faktyczny i nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego, dlatego ten zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było uchybienie organu odwoławczego, który nieprawidłowo zweryfikował termin, od którego należało zmienić wysokość zasiłku stałego. W istocie organy obu instancji powołały na tę okoliczność wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., I OSK 655/11 (publ. CBOSA), z którego wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny, wywierający skutek ex nunc (na przyszłość), zatem kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. dwukrotnie zmieniał wysokość zasiłku stałego skarżącego w związku ze zmianą wysokości kwot kryteriów dochodowych, ale zawsze ta zmiana była na korzyść skarżącego. W takiej sytuacji moment, w którym dokonywana jest tego rodzaju zmiana może odpowiadać dacie wskazanej w art. 9 ust. 8a u.p.s., jaką jest dzień [...] października roku, w którym przeprowadzono weryfikację (decyzje z dnia [...] października 2006 r. i z dnia [...] października 2012 r.). Jednak w omawianej sytuacji prawnej, w jakiej znalazł się skarżący, kiedy zachodzi przypadek zmiany decyzji z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej obniżenia dotychczasowej wysokości zasiłku stałego, prawidłowe zastosowanie wytycznych NSA powinno doprowadzić organ odwoławczy (w sytuacji zgłoszenia takiego zarzutu w odwołaniu) do uwzględnienia terminu zmiany wysokości tego zasiłku najwcześniej od daty wydania decyzji przez organ I instancji, tj. od [...] listopada 2013 r. Zatem w tym zakresie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej interpretacji terminu skuteczności decyzji konstytutywnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu.