II SA/Rz 113/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały i opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], uchylił z dniem [...] listopada 2012 r. własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] przyznającą I. C. zasiłek stały oraz świadczenie w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne zmienioną ostatnio decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej I. C., jaka nastąpiła w wyniku otrzymania przez pożyczki w kwocie 10.000 zł. I. C. w odwołaniu wskazała, że decyzja jest bardzo krzywdząca, gdyż została pozbawiona środków do życia. Zakwestionowała wliczenie do jej dochodu pożyczki otrzymanej od rodziny i znajomych, którą wykorzystała na spłatę byłego męża w ramach podziału majątku. Podniosła, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, w trakcie leczenia farmakologicznego i rehabilitacyjnego. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej Kolegium lub SKO) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zmianami), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Cytowany przepis ustanawia katalog przesłanek obligatoryjnych i fakultatywnych, których wystąpienie stanowi bądź też może stanowić podstawę weryfikacji decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie wystąpiła obligatoryjna przesłanka weryfikacji decyzji – zmiana sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy na skutek uzyskania pożyczki. Na gruncie ustawy pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody, a więc jakiekolwiek pozyskane przez stronę środki pieniężne, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w art. 8 ust. 4 tej regulacji. Przepis ten nie określa, aby do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej (pobierającej te świadczenia) nie wliczać otrzymanych przez nią środków pieniężnych tylko dlatego, że pozyskała je w ramach świadczenia o charakterze zwrotnym. Nie budzi wątpliwości, że wsparcie finansowe udzielone przez znajomych, rodzinę jest jej dochodem w rozumieniu ust. 3 omawianego przepisu i to niezależnie od tego, czy zostało przekazane w formie darowizny, czy też pożyczki Kolegium wskazało, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy nie jest decyzją uznaniową i dlatego nie ma znaczenia okoliczność, czy i na jaki cel zużyto środki pieniężne uzyskane przez stronę, ani też w jakiej jest ona sytuacji. W skardze do Sądu I. C. podała, że czuje się skrzywdzona decyzją SKO i wniosła o pozytywne rozpatrzenie skargi. Podała, że znane jest jej orzecznictwo sądów administracyjnych, które stoi na stanowisku, że pożyczka nie stanowi przysporzenia majątkowego, gdyż podlega zwrotowi. Nie wszystkie ośrodki pomocy społecznej w Polsce wliczają pożyczki do dochodów swoich klientów. Wskazała, że każda sprawa w razie wątpliwości powinna być rozstrzygnięta na korzyść klienta. Poddała w wątpliwość, czy dopuszczalne jest, aby ta sama ustawa, na mocy której udziela się pomocy biednym, chorym i niepełnosprawnym mogła też być narzędziem krzywdy podczas, gdy z jej zapisów wynika, że działania pomocy społecznej nie mogą doprowadzać do pogorszenia sytuacji życiowych rodzin. Zaznaczyła, że przez fakt pożyczenia pieniędzy na spłatę byłego męża, alkoholika i sprawcę przemocy pozostała bez środków do życia i leczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie w zakresie jej legalności w warunkach wynikających z wyżej wymienionych przepisów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd do uwzględnienia skargi. Stan faktyczny sprawy przyjęty do orzekania przedstawia się następująco: Okolicznością bezsporną jest, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżąca pobiera zasiłek stały, a od 19 kwietnia 2011 r. w pełnej wysokości to jest w kwocie 444, 00 zł. Z materiału dowodowego wynika również, że skarżąca zamieszkuje z synem w M. przy ul. T. w lokalu nr [...], ale prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. W aktach administracyjnych znajduje się protokół z dnia 24 października 2012 r., z treści którego wynika, że I. C. zawarła ugodę z byłym mężem odnośnie podziału majątku wspólnego, na który składa się spółdzielcze prawo własnościowe do lokalu mieszkalnego, w którym skarżąca aktualnie zamieszkuje wraz z synem. Poinformowała, że od syna, tytułem pożyczki otrzymała kwotę 1 200 zł na zapłatę kosztów sądowych związanych z zawartą ugodą, ale na postanowienie o kosztach wniosła zażalenie, które jeszcze nie zostało rozpoznane. W dniu 31 sierpnia 2012 r. Skarżąca do rąk byłego męża wpłaciła kwotę 10.000 zł. to jest kwotę pierwszej raty wynikającą z ugody sądowej, tytułem spłaty udziału byłego męża w majątku wspólnym. Skarżąca wyjaśniła, że kwotę tę pożyczyła od rodziny, ale nie zawierała z pożyczkodawcami umów. Materiał dowodowy znajdujący się na kartach od 15-18 potwierdza fakt zawarcia ugody sądowej o podziale majątku wspólnego, wniesienia zażalenia na postanowienie o kosztach sądowych oraz fakt prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych przez skarżącą i jej syna. Nadto w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie skarżącej z dnia 4 października 2012 r., że jest zobowiązana do uiszczenia kosztów sądowych w kwocie 1.240 zł., a kwotę 40.000 zł. będzie spłacać w miarę posiadanych środków finansowych. Z oświadczenia o stanie majątkowym z tej samej daty wynika, że I. C. jest właścicielką własnościowego spółdzielczego prawa do mieszkania o pow. 48m2, Forda Fiesta z 1998 r. i nie posiada własnych źródeł dochodu. Orzeczeniem z dnia 11 grudnia 2008 r. nr [...], Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności I. C. zaliczono do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności bez możliwości wykonywania pracy. Obecna na rozprawie skarżąca oświadczyła, że jej zażalenie na postanowienie o kosztach sądowych zostało negatywnie rozpoznane i musiała je zapłacić. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) zwana dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11,12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Sąd podziela pogląd, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1133/11 LEX nr 1113991). Sąd ponadto akceptuje pogląd, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy w zakresie przesłanki dotyczącej zmiany sytuacji dochodowej strony jest decyzja związaną i w przypadku spełnienia tej przesłanki obliguje organ do zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy odnosi się do różnych stanów faktycznych, a każda z przewidzianych w tym przepisie przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. Zmiana sytuacji dochodowej strony (rodziny) stanowi wiec odrębną przesłankę uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia, która w kontrolowanej sprawie stała się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie kwestionuje, że pożyczyła kwotę 10.000 zł na spłatę udziału męża po podziale wspólnego majątku małżeńskim w wyniku zawartej ugody. O fakcie zawartej ugody i powstałych po jej stronie zobowiązaniach poinformowała organ, do czego była zobowiązana na podstawie art. 4 i art. 109 ustawy. Zgodnie z art. 109 ustawy osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są zobowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Przywołany wyżej przepis art. 106 ust. 5 i art. 107 ustawy nie zawierają definicji pojęcia "zmiany sytuacji dochodowej", takiej definicji nie zawiera również art. 6 ustawy, który określa pojęcia użyte przez ustawodawcę w ustawie o pomocy społecznej. W art. 8 ust. 3 ustawy zawarta jest definicja dochodu, wyliczanego dla potrzeb ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Zestawiając definicję dochodu z art. 8 ust. 3 ustawy ze zwrotem użytym art. 106 ust. 5 ustawy należałoby przyjąć, że zmiana sytuacji dochodowej strony nie w każdym przypadku winna być oceniana jedynie przez pryzmat pojęcia dochodu zawartego w art. 8 ust. 3 ustawy, a to z tego względu, że pojęcie zmiana sytuacji dochodowej strony, jest pojęciem szerszym od dochodu (art. 8 ust. 3 ustawy). Gdyby tak nie było to racjonalny ustawodawca możliwość wydania rozstrzygnięć określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiązałby ze zmianą dochodu strony. Próby definiowania sytuacji dochodowej strony w wielu orzeczeniach podejmowały się sądy administracyjne, co pokazują niżej powołane tezy wyroków. W sytuacji, gdy pożyczkobiorca samodzielnie stworzył sobie możliwość zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych przez dysponowanie niezbędnymi do utrzymania środkami finansowymi pochodzącymi z kredytu bankowego, pomoc społeczna zwolniona jest od konieczności jego wspierania, jako że działa wyłącznie subsydiarnie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 418/10 LEX nr 758375). Unormowanie wynikające z art. 8 ust. 3 ustawy nie przesądza o tym, by zaliczyć do dochodu darowiznę mieszkania. Darowizna mieszkania jest swoistego rodzaju świadczeniem w naturze, z którego to świadczenia skarżący czerpie korzyść w postaci uzyskania własnego lokalu zaspokajającego jego potrzeby mieszkaniowe, ale jednocześnie nie wprowadza ona u skarżącego żadnych zmian w faktycznych dochodach, a właściwie ich braku. Nie stanowi ona bowiem źródła ich utrzymania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2009 r. LEX nr 531608). Mając na względzie powyższe poglądy zmiana sytuacji dochodowej strony w rozumieniu art. 106 ust. 5 ustawy, polega na tym, że strona bez udziału środków z pomocy społecznej ma realnie zabezpieczone niezbędne potrzeby życiowe, gdyż dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi. Przywołane tezy pokazują, że zmiana sytuacji dochodowej, nie jest jedynie pochodną dochodu wyliczonego w sposób określony w art. 8 ust. 3 ustawy, gdyż dla stwierdzenia zaistniałych zmian nie można pominąć sytuacji, w jakiej znajduje się beneficjent pomocy społecznej. Stan faktyczny sprawy uwzględniony przez ograny orzekające nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że sytuacja finansowa skarżącej wyklucza dalsze korzystanie ze wsparcia z pomocy społecznej, a tym samym uznać za bezzasadne zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu i powtórzone w skardze do Sądu. Organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy pożyczkę, jaką zaciągnęła skarżąca wykorzystała na własne potrzeby, czy też na spłatę pierwszej raty zawartej ugody z byłym mężem w zakresie podziału wspólnego majątku małżeńskiego. Gdyby tak istotnie się okazało, to zaistniała sytuacja, w której skarżąca podjęła działania mające na celu zaspokojenie podstawowej potrzeby mieszkaniowej, aby ugoda nie stała się dla byłego męża podstawą uruchomienia postępowania egzekucyjnego, co mogłoby doprowadzić skarżącą do utraty mieszkania, w którym zamieszkuje. Stanowisko Sądu znajduje też oparcie w art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ta zasada winna determinować działania organów w każdej sprawie z zakresu pomocy społecznej, zważywszy na treść art. 7 ust. 2 ustawy, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom również z powodu bezdomności. Taki sposób wykorzystania pożyczonych pieniędzy, o czym sama skarżąca poinformowała organ nie jest zmianą sytuacji finansowej strony warunkującą wydanie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 106 ust. 5 ustawy. Wymaga to jednak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż materiał dowodowy nie pozwala na odparcie zarzutów skarżącej, a także na przyjęcie, że po stronie skarżącej nastąpiła zmiana, czyli de facto poprawa sytuacji finansowej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do ustaleń poczynionych w wywiadzie środowiskowym i złożonych przez stronę oświadczeń majątkowych, pominął też aktualną sytuację finansową strony w zakresie sposobu wykorzystania środków z pożyczki zaciągniętej przez skarżącą. W tym zakresie Sąd upatruje naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obydwu instancji. Organy również naruszyły przepisy postępowania, gdyż w sposób jednoznaczny nie zostały ustalony stan faktyczny sprawy, a w ocenie Sądu ma to istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawy z zakresu pomocy społecznej są sprawami administracyjnymi, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności należy zwrócić uwagę na obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Szczególne znaczenie realizacja prawdy obiektywnej ma w postępowaniu wyjaśniającym. Ustalenie stanu faktycznego przesądza o sposobie załatwienia sprawy. Ustalając zakres postępowania wyjaśniającego (art. 77 k.p.a.) organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, ale w równej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż organy jako jedyny element stanu faktycznego sprawy przyjęły fakt pożyczenia przez skarżącą pieniędzy od rodziny i znajomych. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy w ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą czy skarżąca istotnie dokonała zapłaty pierwszej raty wynikającej z zawartej z byłym mężem ugody, jak przedstawia się spawa spłaty pozostałych rat, ustalą sytuację dochodową i majątkową skarżącej. Kierując się poglądem wyrażonym przez Sąd w uzasadnieniu, co do wykładania przesłanki zmiany sytuacji dochodowej, o której mowa w art. 106 ust. 5 ustawy ocenią, czy taka zmiana zaistniała i podejmą decyzje adekwatną do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji.