VIII SA/Wa 436/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2007 roku, nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ewidencyjny [...], położonej w W. przy ulicy C. [...]. Od decyzji tej odwołanie złożył J.P., zwracając uwagę na błędnie podane w decyzji numery działek i wnosił o ponowne rozpatrzenie składanych w trakcie postępowania zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zmianami) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami) dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J.P.., od decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2007 roku, nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę M. i K.P., obejmującą rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalno- usługowego na terenie działki nr ewidencyjny [...], położonej w W. przy ulicy C. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że inwestor w dniu [...] sierpnia 2007 roku wystąpił do Starosty G. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Do wniosku dołączył prawomocną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2007 roku oraz dokumentację techniczną projektowanej rozbudowy. Organ zauważał, że poddawany rozbudowie budynek mieszkalny jest budynkiem murowanym, częściowo podpiwniczonym z nieużytkowym strychem. Projekt obejmujący nadbudowę oraz rozbudowę polegać będzie na podniesieniu dachu i wykonaniu poddasza użytkowego. Jednocześnie zostanie nadbudowana część budynku od strony północnej. W ocenie organu rozbudowa w sposób ścisły – wysokościami dachów, gzymsów i kalenicy będzie nawiązywać do gabarytów budynku znajdującego się na działce [...]. Odwołujący się nie zgadzał się na nadbudowę budynku z racji występowania jego zdaniem zacieniania okien oraz braku możliwości wykonania prawidłowego odprowadzenia z połaci zalegającego śniegu i wód opadowych. Zdaniem organu odwoławczego analizując dokumentację techniczną złożoną do zaskarżonego pozwolenia na budowę nie znaleziono podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W projekcie zachowano wszelkie warunki wynikające zarówno z treści decyzji o warunkach zabudowy, jak i warunki techniczne odnoszące się do wzajemnego sytuowania budynków. W aktach sprawy znajduje się analiza przesłony światła wykonana przez projektanta, z której wynika, że zostały zachowane także przepisy w zakresie ewentualnego przesłaniania obiektów istniejących na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Istniejący budynek skarżącego jest budynkiem parterowym z niskim poddaszem i niewielkim spadkiem połaci dachowych. Zdaniem organu zaprojektowana rozbudowa zarówno od strony ulicy, jak i od strony podwórza w żadnej mierze nie pogorszy warunków użytkowych sąsiednich obiektów. Skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku wniósł J.P.. W uzasadnieniu skargi podnosił, że zatwierdzony projekt budowlany na rozbudowę budynku mieszkalno- usługowego położonego na terenie działki nr [...] położonej w W. przy ulicy C. znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego o nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, który od strony południowej jest parterowy z wysokim strychem, a od strony północnej jest piętrowy. W jego ocenie, rozbudowa i nadbudowa budynku sąsiadującego z jego budynkiem od strony północnej ograniczy dostęp światła do jego pomieszczeń. Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja nie spełnia wymogów technicznych o jakich mowa w § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2008 r. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.P.. Skarżący zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 84 § 1 i 85 § 1 k.p.a. polegające na nierozstrzygnięciu skargi w granicach niniejszej sprawy i zaakceptowaniu rażących naruszeń przepisów postępowania, jakich dopuściły się organy administracji budowlanej orzekające w niniejszej sprawie, polegającego na przyjęciu jako jedynego dowodu na to, że dokonanie rozbudowy i nadbudowy budynku wnioskodawców nie będzie przesłaniało budynku skarżącego - analizy wykonanej przez autora projektu rozbudowy - projektanta, podczas gdy, wobec kwestionowania tej opinii przez skarżącego, powinny być dopuszczone w postępowaniu dowody z oględzin nieruchomości inwestorów i skarżącego pozwalające na ustalenie, czy zachodzą okoliczności wymienione w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, iż dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego koniecznym jest poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych. Do takich niewątpliwie należało - wobec stanowiska skarżącego przedstawianego w toku postępowania - wykonanie na nieruchomości pomiarów dotyczących usytuowania nowobudowanego (projektowanego) budynku względem otworów okiennych w budynku skarżącego. Pomiary te powinny być przeprowadzone w toku oględzin z udziałem stron, gdyż tylko wtedy możliwe byłoby obiektywne ustalenie w toku postępowania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Bez przeprowadzenia oględzin w sprawie nie sposób, zdaniem skarżącego, ocenić, czy wskazywana przez projektanta odległość od wewnętrznego lica ściany na osi okna przesłanianego do ściany projektowanej nadbudowy wynosi, zgodnie z tym co wynika z dokumentacji fotograficznej (na którą powołuje się sąd - k. 5 uzasadnienia) 3,50 m, czy też, jak twierdzi skarżący - 2,90 m. Różne pomiary tej odległości dają różny wynik przy ustalaniu zachowania wymogów określonych w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia. Przy wskazanym przez skarżącego pomiarze warunki braku przesłaniania w niniejszej sprawie nie są zachowane (nawet z uwzględnieniem warunków zabudowy śródmiejskiej, wynikających z § 13 ust. 4 rozporządzenia). Zdaniem skarżącego, wojewódzki sąd administracyjny w niniejszej sprawie zaakceptował rażące naruszenie prawa procesowego dokonane przez organy administracji, nie dokonując żadnych własnych ustaleń faktycznych i nie przeprowadzając we własnym zakresie postępowania dowodowego. Tym samym, zdaniem skarżącego, sąd dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 508/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60º, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający. W związku z tym dla dokonania oceny, czy projektowana nadbudowa i rozbudowa obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] nie ograniczy w sposób sprzeczny z prawem dostępu naturalnego światła do mieszkania skarżącego znajdującego się w budynku posadowionym na działce nr [...], koniecznym było przede wszystkim wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60º, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia znajdującego się w mieszkaniu skarżącego od strony północno – zachodniej (pomieszczenia przesłanianego), a następnie ustalenie wysokości przesłonienia. Sąd I instancji dokonał analizy wysokości przysłaniania, biorąc pod uwagę wysokość budynku posadowionego na działce nr [...] z uwzględnieniem projektowanej części nadbudowanej i uwzględniając okoliczność, iż przedmiotowe budynki usytuowane są w zabudowie śródmiejskiej. Jednocześnie, sąd ten wskazał, iż z materiału dowodowego sprawy nie wynika dokładnie, na jakiej wysokości znajduje się dolna krawędź obiektu przesłanianego, podczas gdy ustalenie tego parametru ma kluczowe znaczenie dla oceny wysokości przesłaniania, którą, zgodnie z dyspozycją § 13 ust. 2 rozporządzenia, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użycie przez sąd sformułowania, iż z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej wynika, że "najniżej położone okno obiektu przesłanianego znajduje się na wysokości co najmniej 50 cm", ponadto bez wskazania, czy chodzi o dolną krawędź tego okna, uniemożliwia dokonanie oceny, czy prawidłowo ustalona została wysokość przesłaniania. Dla prawidłowego ustalenia wysokości przesłaniania konieczne było bowiem precyzyjne wskazanie, na jakiej wysokości znajduje się dolna krawędź najniżej położonego okna w budynku przesłanianym. Ponadto sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii prawidłowości wyznaczenia przez projektanta kąta 60º, wskazując jedynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "w świetle analizy nasłonecznienia pomieszczeń skarżącego, zacienienie w budynku skarżącego nie wystąpi, ponieważ podniesienie budynku o poddasze użytkowe jest poza zasięgiem widełek kąta 60º" . Tymczasem, zarówno z części graficznej (k. [...] akt administracyjnych), jak i z części tekstowej (k. [...] akt administracyjnych) analizy nasłonecznienia budynku skarżącego, na której swoje ustalenia oparły zarówno organy administracji, jak i sąd pierwszej instancji, nie wynika, czy wierzchołek kąta 60º wyznaczony został prawidłowo, tj. w płaszczyźnie poziomej w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego. Sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie nie zwalnia ani organów administracji, ani sądu administracyjnego od wszechstronnej i obiektywnej oceny takiego dowodu, tym bardziej, że zastrzeżenia co do treści tej analizy podniesione zostały w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak, w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ,,Wojewódzki Sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177. Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2010 r. (II OSK 508/09), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu, wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie czy planowana inwestycja nie pozbawi naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku należącym do skarżącego. Zgodnie z § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zmianami) dalej jako rozporządzenie, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione jeżeli: 1) między ramionami kąta 60 º, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłonienia – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35m – dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60º, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający. Z analizy akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby organy ustaliły na jakiej wysokości znajduje się dolna krawędź najniżej położonego okna w budynku przesłanianym co jest warunkiem koniecznym dla prawidłowego ustalenia wysokości przesłaniania. Istniejąca dokumentacja fotograficzna nie może zastąpić stosownych pomiarów. Z materiałach zgromadzonych przez organy administracyjne nie wynika również czy wierzchołek kąta 60º wyznaczony został prawidłowo, tj. w płaszczyźnie poziomej w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego. Informacji tej nie zawiera także analiza nasłonecznienia budynku skarżącego sporządzona przez projektanta. W związku z tym dla dokonania oceny, czy projektowana nadbudowa i rozbudowa obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] nie ograniczy w sposób sprzeczny z prawem dostępu naturalnego światła do mieszkania skarżącego znajdującego się w budynku posadowionym na działce nr [...] , koniecznym było przede wszystkim wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60º, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia znajdującego się w mieszkaniu skarżącego od strony północno – zachodniej (pomieszczenia przesłanianego), a następnie ustalenie wysokości przesłonienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie tylko podzielając poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2010 r., ale będąc nimi związany uznał, że doszło w postępowaniu organów administracji do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uzupełni materiał dowodowy o wskazane wyżej elementy, a następnie dysponując precyzyjnymi danymi dokona analizy nasłonecznienia zgodnie z § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zmianami). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.