VIII SA/Wa 442/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowej do gruntów rolnych na rok 2007 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej ( Dz. U. Nr 44, poz. 262 ), art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dziennik Urzędowy L 141, z 30/04/2004, str. 18 ze zm. – dalej jako rozporządzenie nr 796/2004) w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności ( Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm., dalej jako rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ), art. 71a rozporządzenia nr 796/2004, art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców ( Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 roku., str. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji ( WE) Nr 1973/2004) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. , dalej jako kpa ) odmówił A. S. przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 rok. Dodatkowo nałożył sankcje, które będą potrącane z płatności w kolejnych 3 latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia niezgodności, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł., uzupełniającej płatności obszarowej grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości [...] zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania płatności nastąpiła ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnością obszarową. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 do JPO wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 0,00 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi więc więcej niż 50 %. Zgodnie zaś z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE ) Nr 1973/2004 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 % płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych 3 latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 do wszystkich płatności uzupełniających wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 0,00 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi więc więcej niż 50 %. Zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada się sankcje wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. odwołanie złożył A. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że ustalenia organu są niezgodne z rzeczywistością, bowiem różnica pomiędzy powierzchnią działek błędnie przez niego zadeklarowanych do wniosku w wyniku oczywistej omyłki a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 50%. Decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymano w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że płatności są przyznawane zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, tj. na wniosek rolnika. Wnioskodawca nie zawiadomił właściwych władz o zmianach w stosownym czasie, składając zaś wniosek obszarowy oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zmniejszeniu uległa łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w ramach płatności UPO i JPO. W związku z powyższym rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. Powyższa decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stała się przedmiotem skargi jaką złożył A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której zarzucił jej błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż powierzchnia upraw podstawowych uzupełniającej płatności obszarowej wynosi 0,00 ha, podczas gdy jak wynika z dokumentacji prowadzonej przez starostwo powiatowe powierzchnia ta wynosi [...] ha, naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób mało wnikliwy i nie uwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej poprzez jego błędną interpretację i nie przyznanie płatności mimo spełniania ustawowych przesłanek. W związku z powyższym, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu uzupełniających płatności obszarowych na łączną kwotę [...] zł., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organy obu instancji nie uwzględniły faktu prawidłowości dokonanego zgłoszenia odnośnie JPO, z niezrozumiałych względów stwierdziły również, że zmniejszeniu uległa łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych w ramach płatności UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych z [...] ha do 0,00 ha. Tymczasem jak wynika z załączonych do skargi wypisów z rejestru gruntów skarżący jest właścicielem działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Takie zaniżenie prowadzonych przez niego powierzchni upraw jest rażąco niesprawiedliwe i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej ( Dz. U. nr 44 poz. 262 ) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia 15 marca 2008 roku, tj. do dnia wejścia w życie ustawy wprowadzającej zmiany, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek Skarżącego z dnia [...] maja 2007 roku ( data nadania ), a zakończyło się decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2008 roku. Tak więc, w sprawie rozpatrywanej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.,) w brzmieniu sprzed 15 marca 2008 roku. Tym samym, organ I instancji błędnie wskazał w swoim rozstrzygnięciu nazwę ustawy powołując się na ustawę o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 art. 3 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej : 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania ; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek ; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne ( ust. 3 ). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Nie udzieliły również Skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie zapadło bez dostatecznego rozpoznania stanu faktycznego, w sprawie pozostały bowiem pewne niejasności i wątpliwości, które nie zostały przez organy obu instancji w sposób wystarczający i przekonujący uzasadnione. Wątpliwości i niejasności dotyczą braku wyjaśnienia na czym polegało przeprowadzenie kontroli administracyjnej w wyniku której ustalono, że stwierdzona powierzchnia wynosi 0,00 ha. Organy w swoich rozstrzygnięciach winny wyjaśnić, jak wyliczono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącego a ostatecznie przez nie stwierdzoną. Decyzje organów nie wyjaśniają bowiem sposobu obliczenia powierzchni, wskazując tylko ogólnie powierzchnię deklarowaną i stwierdzoną. Należało by się także odnieść do wyjaśnień złożonych przez skarżącego zawartych w odwołaniu, czy odmowa płatności i nałożenie sankcji nie nastąpiły wobec zaistnienia oczywistej omyłki. Popełnienie oczywistej omyłki, zdaniem Sądu nie może skutkować wprost odmową płatności i nałożeniem sankcji. Zgodnie bowiem z art. 19 rozporządzenia nr 796/2004 w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu. Na powyższą kwestię organy winny zwrócić uwagę, a nie stoi temu na przeszkodzie art. 3 ustęp 2 pkt. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Powyższe stanowi naruszenie obowiązujących w tej mierze przepisów wynikających z kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie organu odwoławczego, podobnie jak i organu I instancji, odnosi się jedynie do zasad przyznawania i odmowy płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej ( JPO ) oraz uzupełniającej płatności obszarowej ( UPO ), nie odnosi się zaś w ogóle, pomijając je milczeniem, do istotnych faktów oraz zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczących wskazanej przez niego oczywistej pomyłki przy wypełnianiu wniosku. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja niewątpliwie została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma bowiem kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107§ 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli ( art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 kpa ) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych : wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej ( Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95 ). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji ( T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który również był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w kpa oraz wynikających z ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, nie wyjaśnia jednak zasadności wszystkich przesłanek, którymi organy kierowały się przy odmowie płatności i dodatkowo nałożeniu sankcji. Decyzja ta nie nawiązuje bowiem w jakikolwiek sposób do argumentów zawartych przez skarżącego w odwołaniu. Mając na uwadze powyższe wskazania, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w sprawie istnieją niejasności i wątpliwości, które organy powinny wyjaśnić w ponownym postępowaniu. Mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, organy stojąc na straży praworządności, winny dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, udzielić skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Następnie, organy winny wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 kpa i 107 § 3 kpa. Z wyżej powołanych względów, Sąd uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.