VIII SA/Wa 443/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Ministra Obrony Narodowej (dalej jako: "MON", "organ") którą, powołując art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.), postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...], po rozpatrzeniu odwołania płk w st. spocz. J. B. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania, MON uchylił ww. decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i orzekł: 1) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r. ustalających ww. prawo do wojskowego zaopatrzenia emerytalnego; 2) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych po dniu 1 stycznia 2004 r. ustalających ww. prawo do wojskowego zaopatrzenia emerytalnego. Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. płk. w st. spocz. J. B. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...], domagając się: - ponownego ustalenia wysokości świadczeń emerytalnych wypłacanych przez wojskowy organ emerytalny po 1 stycznia 1999 r., oraz po 1 stycznia 2004 r. które zostały przyznane decyzją Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w roku 1990 r., - wypłacenia wraz z odsetkami kwot wynikających z różnicy między przysługującymi świadczeniami zgodnie ze słusznie nabytymi prawami w 1990 r. o wartości ekonomicznej określonej w art. 5, 6 i 40 ustawy (w pierwotnym brzmieniu) z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. Nr 10, poz. 36), a zaniżonymi, wypłacanymi przez Wojskowe Biuro Emerytalne w [...] od 1 stycznia 1999 r. na podstawie decyzji waloryzacyjnych; - stwierdzenia - stosownie do kompetencji - nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r. oraz po 1 stycznia 2004 r., które zostały wydane z naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłanki określone w art. 156 k.p.a. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. oraz decyzji wydanych po 1 stycznia 2004 r. oraz ponownego wydania decyzji waloryzacyjnych. Zgodnie z zawartym z powyższej decyzji pouczeniem, J. B. odwołał się od ww. rozstrzygnięcia do Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych. Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...] orzekł o przekazaniu sprawy do rozpoznania MON zgodnie z właściwością. Minister Obrony Narodowej, będąc związanym rozstrzygnięciem zawartym w ww. postanowieniu Sądu Okręgowego w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r., orzekł o uchyleniu ww. decyzji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ustalających ww. prawo do wojskowego zaopatrzenia emerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że jest związany ww. postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydziału Ubezpieczeń Społecznych, jednak w jego ocenie, dokonując analizy orzecznictwa Sądu Najwyższego należy dojść do wniosku, że właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych przez organ emerytalny w kwestii waloryzacji świadczenia po dniu 1 stycznia 1999 r. jest sąd powszechny. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zaznaczył, że J. B. nie wykazał, jakimi wadami prawnymi dotknięte są decyzje o waloryzacji emerytury wojskowej. Z treści odwołania wynika natomiast, że zainteresowany nie uznaje zmian w zakresie powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych wprowadzonych w 1998 r., a obowiązujących od 1999 r. jednolitych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, uznając je za mniej korzystne. Zainteresowany podnosi, iż zastosowanie innej metody waloryzacji, wprowadzonej już po dniu nabycia prawa do świadczenia emerytalnego pogorszyło jego sytuację materialną, co stanowi naruszenie zasady bezpieczeństwa prawnego, które należy również do wartości objętych ochroną opartą z art. 2 Konstytucji RP. Odnosząc się do powyższych zarzutów Minister Obrony Narodowej stwierdził, iż w jego ocenie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wojskowego organu emerytalnego w [...], gdyż waloryzację emerytury wojskowej przeprowadzał on zgodnie z przepisami wojskowej ustawy zaopatrzeniowej. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z przepisami prawa, a decyzje w przedmiocie waloryzacji świadczeń nie są dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zaznaczył też, iż przepis nowelizujący zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zasady ochrony praw słusznie nabytych. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. - sygn. akt K 4/99 orzekł o zgodności art. 6 ustawy zaopatrzeniowej z art. 2 Konstytucji RP. Zainteresowany błędnie zatem przyjmuje, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi o jego prawie do stosowania wobec jego osoby przepisów waloryzacyjnych, obowiązujących do dnia 31 grudnia 1998 r. Wobec powyższego, brak jest prawnej możliwości uznania, że zmiana zasad waloryzacji emerytury wojskowej zainteresowanego, jaka nastąpiła już po nabyciu przez niego prawa do wojskowego świadczenia emerytalnego, odbyła się z naruszeniem ochrony praw nabytych. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego organ podkreślił, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ochronie praw nabytych podlegają jedynie ekspektatywy praw maksymalnie ukształtowanych, tj. takie, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe do nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Ochrona praw nabytych nie ma jednak charakteru absolutnego. Nabyte przez skarżącego prawa zaopatrzeniowe mogą zatem podlegać niekorzystnym dla niego zmianom, konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza bowiem regulacji, które znoszą bądź ograniczają prawa podmiotowe, w tym także prawa nabyte, jednakże te ograniczenia muszą znajdować uzasadnienie w innych chronionych konstytucyjnie wartościach. Zmieniony mechanizm waloryzacji z uposażeniowej na cenową zachował natomiast zasadę stabilnej wartości ekonomicznej otrzymywanego świadczenia poprzez wprowadzenie mechanizmu umożliwiającego jego urzeczywistnienie. Reforma systemu ubezpieczeń społecznych po 1 stycznia 1999 r. doprowadziła do wprowadzenia jednolitych zasad waloryzacji świadczeń emerytów z systemu powszechnego i zaopatrzeniowego. Tym samym zrównano w prawach wszystkich emerytów i rencistów niezależnie od tego, czy prawo do świadczeń mają ustalone na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, czy też przepisów obowiązujących w powszechnym systemie. Wszyscy emeryci i renciści należą do tej samej grupy uprawnionych i waloryzacja ich świadczeń odbywa się według tych samych zasad bez stosowania jakichkolwiek kryteriów faworyzujących, czy też dyskryminujących. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] maja 2016 r. J. B. (dalej także jako: "skarżący") wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie poprzez uznanie, że art. 159 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zmienił z dniem 1 stycznia 1999 r. treść art. 5 i 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin, w stosunku do emerytów wojskowych mających w dacie jego wejścia w życie ustalone prawo do emerytury wojskowej, pomimo oczywistej sprzeczności takiej interpretacji z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o FUS, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2003 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. na orzeczenie przez Ministra Obrony Narodowej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalających ww. prawo do wojskowego zaopatrzenia emerytalnego po 1 stycznia 1999 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że uzyskał prawo do emerytury wojskowej w dniu 1 maja 1990 r. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Określony w przedmiotowej ustawie sposób waloryzacji świadczeń emerytalnych i zgodny z nim sposób waloryzacji tych świadczeń przyjęty w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, winien zatem, zdaniem skarżącego, mieć zastosowanie do waloryzacji należnych mu świadczeń emerytalnych, na zasadzie praw nabytych. Skarżący podniósł przy tym, iż art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, nie wskazywał jednoznacznie, że objęła ona swoim zakresem osoby mające w dniu jej wejścia w życie już ustalone prawo do emerytury wojskowej. Przeciwnie, treść tego artykułu w pierwotnym brzemieniu (do dnia 30 września 2003 r.) wskazuje: "Warunki nabywania prawa do emerytury i rent oraz innych świadczeń przysługujących z tytułu pobierania emerytury lub renty, a także zasady ustalania wysokości tych świadczeń dla żołnierzy zawodowych określają przepisy o zapatrzeniu emerytalnym tych osób". Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o FUS nie sposób zatem podzielić interpretacji przyjętej przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego oraz Ministra Obrony Narodowej, że art. 159 tej ustawy zmienił automatycznie z dniem 1 stycznia 1999 r. treść art. 5 i 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin, w stosunku do emerytów wojskowych mających w dacie jego wejścia w życie ustalone prawo do emerytury wojskowej. Taka interpretacja stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o FUS, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2003 r. Opierając swoje decyzje na błędnej interpretacji prawa materialnego Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego dokonywał kolejnych waloryzacji wysokości emerytury skarżącego w oparciu o wskaźnik wzrostu cen, a tym samym drastycznie zaniżał wysokość należnego świadczenia w stosunku do takiego świadczenia liczonego metodą uposażeniową. Realna wartość otrzymywanego przez skarżącego po 1 stycznia 1999 r. miesięcznego świadczenia emerytalnego jest istotnie niższa od hipotetycznego miesięcznego świadczenia emerytalnego waloryzowanego według metody, która obowiązywała w dacie uzyskania prawa do emerytury wojskowej. Określona wartość realna nabytego prawa emerytalnego powinna być natomiast prawnie chroniona, a brak takiej ochrony zaprzeczałby idei zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, gdyż prowadziłoby to do pozornego gwarantowania określonych świadczeń, które praktycznie byłyby bezwartościowe. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie wskazał, iż nie stwierdził przesłanek wynikających z art. 156 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...]. W pismach procesowych z dnia 23 maja 2017 r. i z dnia 14 czerwca 2017 r. skarżący podtrzymał swoje twierdzenia i stanowisko w sprawie, wskazał na poglądy doktryny i orzecznictwa, które w jego ocenie potwierdzają zasadność jego żądań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga J. B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu przypomnieć, że powyższa decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej wydanych po 1 stycznia 1999 r., jako rażąco naruszających prawo. Należy jednocześnie podkreślić, iż Minister Obrony Narodowej był zobligowany do rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej wydanych po 1 stycznia 1999 r., gdyż był w tym zakresie związany rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...]. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 66) stanowi, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji waloryzacyjnych wydanych po 1 stycznia 1999 r. miały zatem zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96). W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że decyzje o waloryzacji jego emerytury wojskowej wydane po 1 stycznia 1999 r., rażąco naruszają prawo. Jak słusznie podkreślił organ, do 31 grudnia 1998 r. waloryzacja wojskowych świadczeń emerytalnych była przeprowadzana w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm.) i uzależniona była od wzrostu uposażenia żołnierzy pozostających w służbie. Na mocy art. 159 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118) w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin wprowadzono zmianę. Przepisowi art. 6 tej ustawy nadano nowe brzmienie, wprowadzając taką samą zasadę waloryzacji świadczeń dla emerytów wojskowych jaką przewidziano w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym, po dniu 1 stycznia 1999 r. nie było podstaw prawnych do stosowania w stosunku do skarżącego jako emeryta wojskowego dotychczasowych zasad waloryzacji uposażeniowej emerytury, gdyż żaden przepis wojskowej ustawy emerytalnej, takowej waloryzacji nie przewidywał. Przepis art. 159 pkt 1 ustawy 17 grudnia 1998 r., nowelizujący zasady waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalnych, był poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99 orzekł o jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2003 r., nie da się wywieść, że ustawa ta nie miała zastosowania do osób, które w dniu jej wejścia w życie pobierały już świadczenie emerytalne lub rentowe. Zmiana zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych dotyczyła wszystkich emerytów i rencistów wojskowych, czego potwierdzeniem jest treść art. 179 tej ustawy, który zamieszczony został w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe", a który stanowił, że od 1 stycznia 1999 r. emerytury i renty przyznane od uposażeń osiągniętych przed tą datą na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym osób, o których mowa w art. 1 ust. 2, podlegają dodatkowej waloryzacji wskaźnikiem 104,3%. W świetle powyższych rozważań, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż nie było podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej skarżącego wydanych po 1 stycznia 1999 r. w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Organ jest bowiem zobowiązany stwierdzić nieważność decyzji jedynie wtedy gdy ustali, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji nie może natomiast nastąpić z uwagi na naruszenie uzasadnionego interesu strony, gdyż przesłanka taka nie została wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.