VIII SA/Wa 447/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Rektora Politechniki W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Rektora Politechniki W. na rzecz skarżącego T. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rektor Politechniki [...] (dalej jako "organ") decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], działając m.in. na podstawie art. 200 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm., dalej jako "ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym") oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 24 października 2014 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1480, dalej jako "rozporządzenie w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich") odmówił T. K. stypendium doktoranckiego od [...] marca 2015 r. do [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zostały spełnione kryteria określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich, który to stanowi, że stypendium doktoranckie na pierwszym roku studiów doktoranckich może być przyznane doktorantowi, który osiągnął bardzo dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym. Wniosek uzyskał negatywną opinię Wydziałowej Komisji Doktoranckiej i negatywną opinię Dziekana. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. T. K. skierował do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przy podejmowaniu decyzji nie uwzględniono całego jego dorobku naukowego w postaci publikacji w czasopismach z listy [...], [...] kolejnych publikacjach już złożonych do recenzji w ww. czasopismach, jak również [...] komunikatów na konferencjach krajowych oraz zagranicznych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., którą to decyzją odmówił przyznania T.K. stypendium doktoranckiego od [...] marca 2015 r. do [...] lutego 2016 r. Jako podstawę odmowy organ wskazał art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 11 rozporządzenia w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich i § 2 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich. W motywach uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ podtrzymał co do zasady swoją dotychczasową argumentację. Nadto stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym wnioskodawca przedstawił dodatkowe materiały, które gdyby były znane Komisji Rekrutacyjnej, wynik postępowania rekrutacyjnego byłby bardzo dobry, a wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego zostałby pozytywnie zaopiniowany. Organ dodał, że wydziałowe kryteria opiniowania wniosków nie przewidują możliwości uzupełniania dokumentów po ich złożeniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. K. (dalej jako "skarżący") reprezentowanego przez radcę prawnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., pomimo wydania tej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku zebrania i oceny części materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy (w szczególności wykazu publikacji skarżącego załączonego do wniosku o udzielenie stypendium doktoranckiego), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, skarżący zarzucił naruszenie art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, polegające na braku ponownego rozpoznania sprawy, braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia zgromadzonych w sprawie dowodów, pomimo złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co miało bezpośredni wpływ na jej wynik. W uzasadnieniu skargi, jej autor podniósł, że pierwsza decyzja organu nie uwzględniała wszystkich dokumentów załączonych do wniosku skarżącego o przyznanie stypendium. Skarżący przedstawił bowiem wykaz swoich publikacji już na etapie składania wniosku o przyznanie stypendium, co wynika wprost z dokumentów zebranych w sprawie. Tymczasem organ prowadzący sprawę z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, ograniczył postępowanie wyjaśniające do zasięgnięcia opinii Wydziałowej Komisji Doktoranckiej, która potwierdziła, że dorobek naukowy skrzącego kwalifikuje go do uzyskania wyniku bardzo dobrego w postępowaniu rekrutacyjnym, a tym samym do uzyskania stypendium doktoranckiego. Równocześnie jednak, powołując się na twierdzenie o rzekomym braku znajomości dokumentów wykazujących dorobek naukowy skarżącego w pierwszym postępowaniu, organ podtrzymał ustalenia faktyczne z tego pierwszego postępowania, pomimo ponownego przez skarżącego dokumentu (wykaz publikacji) kwestionującego te wcześniejsze ustalenia. Organ prowadzący postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien wziąć pod uwagę wykaz publikacji załączony przez skarżącego do tego wniosku, nawet w przypadku, gdyby nie załączył on tego dokumentu do wniosku o przyznanie stypendium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze w kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), a po drugie, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem zarówno decyzję wydaną w dniu [...] lutego 2015 r., jak i decyzję wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] kwietnia 2015 r., wydał i podpisał z upoważnienia Rektora Politechniki [...] Prorektor [...] K.L.. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010/5/82; LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 k.p.a. razem z art. 25 k.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z dnia 20 maja 2010 r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie". Reasumując, wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Rektora Politechniki [...], która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak wskazano już na wstępie niniejszego uzasadniania, organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 200 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w jednostce naukowej - jej dyrektor. Stosownie zaś do art. 207 ust. 1 ww. ustawy, do decyzji podjętych przez organy uczelni, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Za zasadny należy więc też uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., pomimo wydania tej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku zebrania i oceny części materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy (w szczególności wykazu publikacji skarżącego załączonego do wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego). Tym samym, organ dopuścił się również naruszenia zasady dwuinstancyjności o której mowa w art. 15 k.p.a., polegającego na braku ponownego rozpoznania sprawy, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia zgromadzonych w sprawie dowodów. Sąd podziela przy tym zarzut skargi, że organ prowadzący postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien wziąć pod uwagę wykaz publikacji załączony przez skarżącego do tego wniosku, nawet w przypadku, gdyby skarżący nie załączył tego dokumentu do wniosku o przyznanie stypendium. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego (tu: organu wydającego decyzję w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja zaś organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach (punkt drugi sentencji wyroku) znajduje oparcie w art. 200 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) bowiem skarżący był reprezentowany przed Sądem przez radcę prawnego.