VIII SA/Wa 449/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w R. działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, ze zm.), art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74 ze zm.), art. 50 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) orzekł o przyznaniu E. C. – po potrąceniu kwoty [...] zł, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2009 r. w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu [...] września 2009 r. w gospodarstwie rolnika przeprowadzona została przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu – K., kontrola na miejscu metodą GPS, o której wnioskodawca został telefonicznie powiadomiony [...] września 2009 r. i był przy niej obecny. W wyniku podjętych czynności stwierdzono zawyżenie powierzchni działki rolnej o symbolu D położonej na działce ewidencyjnej o nr [...] w województwie [...], powiecie [...], gminie T., obrębie P.. Deklarowana we wniosku powierzchnia ww. działki rolnej wynosi [...] ha, natomiast powierzchnia zmierzona ogółem wynosiła [...] ha, a po odliczeniu wyłączeń ([...] ha – rowy, [...] ha – płyta betonowa, [...] – oczka wodne, [...] – wybieg dla zwierząt, [...] – zadrzewienia – łącznie [...] ha) powierzchnia stwierdzona działki rolnej wynosi [...] ha. Jednocześnie stwierdzono, że zadrzewienie na działce D przekraczało [...] sztuk na hektar. Działce rolnej o symbolu D zadeklarowanej we wniosku odpowiada w protokole z kontroli na miejscu działka rolna o symbolu C. Beneficjent odmówił podpisania protokołu z kontroli oświadczając, że wyłączenie z powierzchni deklarowanej działki pastwisk, które są porośnięte drzewami w liczbie nieprzekraczającej [...] sztuk na hektar jest sprzeczne z ustawą o dobrostanie zwierząt. Organ stwierdził, że do płatności na obszarze ONW strefa nizinna I rolnik zadeklarował grunty rolne o powierzchni [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu wyniosła [...] ha. Wobec ustalenia, iż różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW, a stwierdzoną wyniosła ([...] %) powyżej 3% lub 2 ha, nie więcej jednak niż 30% powierzchni deklarowanej, organ zastosował sankcję pomniejszającą powierzchnię uprawnioną do płatności, zgodnie z regulacjami art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. We wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie odwołaniu E. C. wniósł o przeprowadzenie przez kompetentnych pracowników ARiMR ponownej kontroli działki nr [...]. Podniósł, iż nie zgadza się wynikami pomiaru działki dokonanego [...] września 2009 r. Wskazał, iż całkowita powierzchnia przedmiotowej działki wynosi [...] ha, według zaś ARiMR [...] ha. Jako właściciel z działki wyłączył [...] ha (kontrola wyłączyła [...] ha), a pozostała część działki, czyli [...] ha to trwałe użytki zielone o bardzo nieregularnych kształtach częściowo graniczące z lasami. W związku z powyższym na części granicy działki z lasami występują 20 letnie i starsze drzewa tzw. samosiejki ale w nieprzekraczającej ustawowo ilości dopuszczalnej na 1 ha. Odwołujący się wskazał, iż ostatnie dwie kontrole różnią się wynikami, żadna nie określa całkowitej powierzchni działki nr [...]. Prowadzone przez organ pomiary odbywają się komputerowo, na podstawie starych map. W pomiarach przedmiotowej działki występują rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki wykazaną w kontroli z [...] kwietnia 2008 r. ([...] ha), a powierzchnią udokumentowaną w protokole kontroli z [...] września 2009 r. ([...] ha). Różnica ta wynosi [...] ha pomimo tego, że faktycznie powierzchnia działki nie uległa zmianie od 2004 r. Powyższe świadczy o niedokładności i nierzetelności inspektorów dokonujących kontroli. Wyjaśnił także, że występujące na działce drzewa są naturalną ochroną dla hodowli bydła, nie dyskwalifikują terenu jako trwałe użytki zielone, ponieważ ich ilość nie przekracza norm ustawowych na 1 ha, a między drzewami rośnie lucerna, na której wypasa się bydło. Porastające działkę drzewa nie przekraczają [...] sztuk na hektar i stanowią naturalną ochronę dla hodowli bydła przed skutkami upałów i słońcem. W konkluzji odwołania dodano, że sprawa rozpatrywana była przez organ pierwszej instancji po raz kolejny, bowiem poprzednią decyzję uchylił Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR do ponownego rozpatrzenia z uwagi na stwierdzenie rozbieżności między stronami. Pomimo takiej decyzji organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, ponownie rozpoznając sprawę, nie zajął innego stanowiska niż w pierwszej swojej decyzji. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ szczegółowo przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny. Wskazał, że [...] września 2009 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzona została kontrola metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni, podczas której stwierdzono nieprawidłowości. W dniu zaś [...] maja 2010 r. przeprowadzono ponowną taką kontrolę, która z kolei potwierdziła zgodność w deklaracji powierzchni ze stanem stwierdzonym w czasie inspekcji terenowej. Organ odwoławczy potwierdził również, że poprzednia decyzja organu pierwszej instancji została uchylona do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ podniósł, że po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego w myśl art. 77 i art. 80 Kpa oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie stwierdził zmiany stanu faktycznego i prawnego, które to dały podstawę do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej o której mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Organ wyjaśnił, że korzysta się przy tym z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza (PEG) działki wyznaczana jest na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnia PEG stanowi powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnie całkowitą działki ewidencyjnej a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska mieszkalne itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Organ stwierdził, iż kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadzane są w celu skutecznej weryfikacji zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Podczas weryfikacji wniosku odwołującego stwierdzono rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłaszanej do płatności przez rolnika z danymi będącymi w posiadaniu ARiMR zawartymi w zintegrowanym Systemie Zarządzania i kontroli, będącym jednym z podstawowych narzędzi służących do wykonywania kontroli. Kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, w szczególności za pomocą narzędzi informatycznych. W związku z tym, organ uznał, że kontrole w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy i rzetelny, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, zaś stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości jednoznacznie obrazują zdjęcia podczas nich wykonane. Kontrole na miejscu przeprowadzane są przez upoważnione do tego, wyspecjalizowane (spełniające określone warunki) podmioty, co świadczy o wadze dowodu z protokołu kontroli. Organ zauważył nadto, że przedłożenie wniosku zgodnego ze stanem faktycznym oraz uwzględniającego obowiązujące w tym zakresie przepisy należy do obowiązków wnioskodawcy, a organ dokonuje jedynie weryfikacji złożonego wniosku. Składając wniosek o przyznanie płatności producent rolny winien wskazać powierzchnię rzeczywistą a nie ustaloną w oparciu o dane historyczne, które uległy dezaktualizacji. Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że łąki i pastwiska mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli nie wpływa to na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Wystąpienie na gruncie rolnym sukcesji naturalnej (w postaci skupisk drzew i krzewów) świadczy o braku długotrwałej działalności rolniczej na gruncie. Organ wskazał, iż [...] września 2009 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie beneficjenta w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrolerzy terenowi sporządzili z wykonanych kontroli materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej. Beneficjent odmówił podpisania protokołu z przeprowadzonych czynności wskazując, że liczba drzew nie przekracza 50 sztuk na 1 ha. W konsekwencji nie zgodził się z wykluczeniem z płatności części działki, na której znajdują się zadrzewienia i zakrzewienia. Według organu drugiej instancji wykluczone zadrzewienia nie spełniały jednak warunków zawartych w § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 46, poz. 306, dalej jako rozporządzenie MRiRW w sprawie minimalnych norm). Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył E. C. wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji zarzucając, że decyzje obu instancji zapadły z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 Kpa wobec całkowicie dowolnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy z nieuwzględnieniem stanowiska skarżącego i jego słusznego interesu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że argumenty, jakie zgłaszał w toku dotychczasowego postępowania przed organami obu instancji zachowują aktualność. Przeprowadzone pomiary gruntu dają bowiem jedynie przybliżony, nieprecyzyjny wynik, nie pozwalający na dokonanie pewnych ustaleń umożliwiających weryfikację powierzchni deklarowanej działki. Wskazał, iż nie wie jakich metod pomiarowych i sposobów stwierdzenia rzeczywistego stanu zadrzewienia użyli kontrolujący sporządzając protokoły, ale sądząc po sposobie działania jaki był prezentowany podczas ich czynności było to działanie "na oko". Dlatego też nie podpisał protokołu i nie zgodził się z dokonanymi przez organ wyłączeniami części gruntów ze spornej działki rolnej. Dodał, iż wielkości i stanu swoich gruntów uprawniających do otrzymania płatności nie podał w sposób dowolny, a w oparciu o dane wynikające z dokumentów, tj. z księgi wieczystej, ewidencji gruntów oraz aktu notarialnego, na podstawie którego nabył własność działki nr [...]. Dane te są aktualne, rzeczywiste i wbrew temu co podnosi organ odwoławczy nie są to dane historyczne. Skarżący stwierdził, iż dokonane w kontroli pomiary świadczą o braku rozeznania w sytuacji faktycznej i nierzetelności organu. Pomiary wykonane zostały z góry przyjętym założeniem dotyczącym zmniejszenia powierzchni deklarowanej. Samowolnie wyrosłe drzewa i krzewy są dopuszczalne, jeżeli nie wpływają na prowadzoną na danym gruncie produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Występujące na jego gruncie drzewa nie obniżają produkcyjności gruntu, nie przekraczają także dopuszczalnych norm zadrzewienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 4 października 2011 r. skarżący popierając skargę zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 8 i 107 Kpa. Oświadczył, że pisał szereg pism do ARiMR, ale nie wszystkie są w aktach. Składał bowiem do akt administracyjnych oświadczenie precyzujące jego zastrzeżenia do protokołu z kontroli. W swoich pismach do ARiMR wskazywał również, że na mapie nie uwzględniono "cienia", który powstaje gdy robi się zdjęcia lotnicze. Jego zaś działka na długości [...]-[...] kilometrów graniczy z działką nadleśnictwa, stąd też powstają stwierdzone różnice w jej powierzchni. Powierzchnia ta nie mogła się zmienić, bowiem cały czas działka stanowi pastwisko, na którym wypasa on [...] sztuk bydła. ARiMR za każdym razem ustala jednak inny wynik pomiaru, tj. od [...] ha do obecnie - [...] ha. Na dowód powyższego okazał informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności, z której wynika ww. powierzchnia. Przy płatności obszarowej za 2009 r. ustalono zaś powierzchnię tej samej działki, która jak podkreślił cały czas stanowi pastwisko - na [...] ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie pomniejszyły skarżącemu przysługującą mu płatność ONW ze względu na stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących powierzchni jednej z deklarowanych przez niego we wniosku działek rolnych, tj. działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie T., obrębie P.. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że podczas przeprowadzonych kontroli, tj. kontroli administracyjnej (metodą FOTO) i kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego stwierdzono mniejszą powierzchnię ww. działki rolnej niż zadeklarowana przez rolnika. To zaś skutkowało pomniejszeniem płatności, o które ubiega się skarżący. Powyższe jak wskazują organy potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, na który to składa się w szczególności kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] września 2009 r. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił wyniki ww. kontroli, bowiem stwierdzone nieprawidłowości jednoznacznie obrazują zdjęcia podczas nich wykonane. Kontrolom przeprowadzonym przez upoważnionych inspektorów ARiMR należy zaś co do zasady przypisać przymiot wiarygodności. Skarżący odmówił wprawdzie podpisania protokołu z kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie w dniu [...] września 2009 r. nie zgadzając się z wykluczeniem części spornej działki rolnej na której znajdują się zadrzewienia i zakrzewienia, niemniej jednak kontrolerzy terenowi sporządzili z wykonanych kontroli materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej przedmiotowej działki. Nadto, z uzasadnienia decyzji należy wywnioskować, że wystąpienie tzw. samosiejek na łące świadczy o nie koszeniu takiego obszaru, co oznacza, że skarżący nie przestrzega zasad dobrej kultury rolnej, które zawierają podstawowe wymagania dla wszystkich beneficjentów otrzymujących dopłaty obszarowe. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego wykluczone zadrzewienia nie spełniały warunków zawartych w § 4 pkt 3 rozporządzenia MRiRW w sprawie minimalnych norm. Na wstępie wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 art. 21 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy obu instancji nie stały bowiem na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Naruszyły tym samym art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wyjaśniają również istotnych dla sprawy okoliczności, są więc niewystarczające, a powyższe stanowi naruszenie obowiązujących w tej mierze przepisów wynikających z Kpa. Przede wszystkim zauważyć należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły w należyty sposób, dlaczego pomimo zadeklarowania przez skarżącego we wniosku powierzchni spornej w niniejszej sprawie działki rolnej wynoszącej [...] ha, zmierzono podczas kontroli na miejscu jedynie powierzchnię ogółem wynoszącą [...] ha, w wyniku czego ostatecznie stwierdzono [...] ha. Powyższe może zaś okazać się jako istotne w świetle podnoszonych przez skarżącego, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze zarzutów dotyczących różnic w ustalanych przez organy ARiMR powierzchni tej samej przecież działki rolnej. Przedmiotowa działka rolna cały czas stanowi zaś, jak wynika z wyjaśnień skarżącego łąkę – pastwisko. Przyznanie do niej płatności nie jest więc uzależnione od tego czy znajdują się na niej deklarowane przez rolnika uprawy, a jedynie czy zachowane są minimalne normy potwierdzające utrzymywanie jej w dobrej kulturze rolnej. Wprawdzie organy sugerują, że występowanie na spornej działce tzw. samosiejek świadczy o niezachowaniu przez beneficjenta minimalnych norm, niemniej jednak okoliczność ta, w szczególności wskutek wniesienia przez niego uwagi do protokołu z kontroli na miejscu, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie została jednak należycie wyjaśniona. Dlatego też, stwierdzenia organów, że znajdujące się na spornej działce zadrzewienia nie spełniały warunków wynikających z rozporządzenia MRiRW w sprawie minimalnych norm można uznać za dowolne, a jako takie naruszające art. 80 Kpa. Jak wskazuje zaś w swojej decyzji organ drugiej instancji – w dniu [...] maja 2010 r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnika metodą GPS kolejną kontrolę na miejscu, która to potwierdziła zgodność deklaracji powierzchni zadeklarowanych we wniosku z powierzchniami stwierdzonymi w czasie inspekcji terenowej. Z odwołania skarżącego jednoznacznie wynika, że zakwestionował on ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej przez organ w dniu [...] września 2009 r. i wyraźnie zażądał ponownego jej przeprowadzenia przez "kompetentnych pracowników ARiMR". Pomimo jednak zgłoszenia przez skarżącego wyżej wskazanych zastrzeżeń co do przeprowadzonej kontroli, organ odwoławczy nie wyjaśnił w należyty sposób, dlaczego odstąpiono w niniejszej sprawie od przeprowadzenia – zgodnie z żądaniem skarżącego – ponownej kontroli na miejscu spornej działki. Jak bowiem wynika z decyzji organu drugiej instancji podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] maja 2010 r. nie kontrolowano spornej działki. W ocenie Sądu, kontrola taka winna być uznana za niezbędną w niniejszej sprawie i mogłaby zweryfikować powyższe zastrzeżenia skarżącego. Jest to tym bardziej uzasadnione, że już podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r., skarżący odmówił podpisania sporządzanego podczas niej protokołu. Tymczasem, organ odwoławczy, podobnie zresztą jak organ pierwszej instancji przyjął za jedynie wiążące ustalenia kontroli na miejscu z [...] września 2009 r., pomijając zupełnie zastrzeżenia złożone przez skarżącego. Zdaniem Sądu, ustalenia dokonane przez organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy wniosek skarżącego rzeczywiście zawierał błędne dane. Jedynie zaś ustalenie powyższego uzasadniało dokonanie stosownego pomniejszenia przyznanych płatności. Nadto, w związku z podniesionymi przez skarżącego na rozprawie zarzutami oraz faktem przekazania przez organ odwoławczy jedynie kserokopii akt administracyjnych sprawy, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powziął uzasadnione wątpliwości co do ich kompletności. Tym samym istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy organy obu instancji w wyczerpujący sposób rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie winny więc wyjaśnić, czy rzeczywiście skarżący w toku postępowania składał pisma których brak w przekazanych aktach administracyjnych, w tym oświadczenie precyzujące jego zastrzeżenia do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została również wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 Kpa i art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zaś kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005 r. III SA/Wa 180/05, zam. zob. LEX nr 166546). Organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 Kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu spraw (art. 11 Kpa) – patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II SA 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Zauważyć również należy, że jak wskazał skarżący już w swoim odwołaniu, sprawa przyznania płatności ONW przez organy ARiMR za 2009 r. rozpatrywana była po raz drugi. Poprzednią decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonanie analizy materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie. Pomimo takiej decyzji organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R., ponownie rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w należyty sposób, nie zajął też jak trafnie zauważył skarżący w odwołaniu, innego stanowiska niż w pierwszej swojej decyzji. Ponownie rozpoznając odwołanie, w zasadzie w takim samym stanie faktycznym i prawnym, organ drugiej instancji utrzymał jednak w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Takie działanie organu odwoławczego niewątpliwie narusza zasadę zaufania obywatela do organów państwa, o której mowa w art. 8 Kpa. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s.147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który również był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa oraz wynikających z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie wyjaśnia jednak w wystarczający sposób wszystkich wątpliwości i niejasności, jakie pojawiły się w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, udzielić skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, następnie wyjaśnić istotne a zarazem sporne w niniejszej sprawie okoliczności. W tym celu powinien przede wszystkim jednoznacznie wyjaśnić przyczyny różnic dotyczących powierzchni spornej działki rolnej wynikające z dotychczasowych ustaleń organów ARiMR. Winien również ustalić, czy akta administracyjne niniejszej sprawy są kompletne. Dopiero wówczas organ wyda bowiem rozstrzygnięcie, które będzie mogło być zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 Kpa i 107 § 3 Kpa w sposób należyty i przekonywujący, a nie szablonowy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie uzasadnione. Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. .