VIII SA/Wa 452/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłków celowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Kierownik Działu Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na mocy art. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 14, 17, 39, 101, 106, 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), dalej jako ustawa o pomocy społecznej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., orzekł o odmowie przyznania R.J. świadczeń w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu odzieży oraz zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu środków czystości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wnioskodawca w celu poprawy sytuacji materialnej został skierowany do wykonywania prac społecznie użytecznych, jednak nie zgłosił się do PUP w celu odbioru skierowania do pracy. Nadto, jak wynika z ustaleń organu R.J. w czasie wywiadu środowiskowego oświadczył, iż proponowana praca jest poniżej jego kwalifikacji, jak również odmówił podpisania kontraktu socjalnego mającego na celu zlikwidowanie problemu bezrobocia. W związku z powyższym organ uznał, iż zachodzą przesłanki określone w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż niepodjęcie przez wnioskodawcę pracy społecznie użytecznej stanowi brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i na tej podstawie odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń. R.J. pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. (data wpływu do organu) odwołał się od powyższej decyzji, podnosząc, iż zgłosił się po odbiór skierowania do PUP oraz, że nie został poinformowany o możliwości podpisania kontraktu socjalnego. Nadto oświadczył on, iż został poinformowany przez pracownika socjalnego o możliwości podjęcia prac społecznych zgodnie z posiadanymi przez niego kwalifikacjami, dlatego też zgłosił się do PUP, gdzie ostatecznie zaproponowano mu pracę w firmie "[...]", którą to propozycję przyjął i oczekuje na odpowiedź pracodawcy. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na mocy art. 138 § 2 k.p.a. po rozpoznaniu powyższego odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności dokonał oceny sytuacji majątkowej wnioskodawcy, ustalając, iż jego dochód w miesiącu lutym 2007 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy wyniósł [...] zł i nie przekroczył wysokości dochodu osoby samotnie gospodarującej, od którego uzależnione jest prawo do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym, zdaniem organu wnioskodawca spełnia wymogi do uzyskania bezzwrotnej pomocy finansowej, niemniej jednak otrzymanie tej pomocy jest decyzją fakultatywną i leży w sferze uznania administracyjnego. Kontrolując zasadność decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż decyzja została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Organ wskazał na rozbieżności dotyczące skierowania wnioskodawcy do pracy, jak również brak dowodu skierowania do pracy i brak odpowiedzi zakładu pracy o zatrudnieniu lub odmowie zatrudnienia, które nie dają podstaw do stwierdzenia przez organ, że wnioskodawca uchyla się od podjęcia pracy. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy brak jest informacji dotyczących odmowy podpisania kontraktu socjalnego oraz projektu takiego kontraktu. W związku z powyższym organ II instancji uznał, iż celowe jest ponowne rozpoznanie sprawy, ze zwróceniem uwagi na sytuację materialną wnioskodawcy oraz wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R.J., argumentując, iż zgłosił się zgodnie ze skierowaniem z PUP do firmy "[..]" (nazwa handlowa "[...]"), gdzie otrzymał informacje, iż ma oczekiwać na odpowiedź przez miesiąc, gdyż tyle będzie trwał proces weryfikacji kandydatów. W tym czasie niesłusznie utracił status bezrobotnego, gdyż nie rozliczył się z powyższego skierowania, jednak decyzja ta została uchylona na skutek odwołania i został ponownie zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Nadto podkreślił, iż nie jest mu wiadomo nic na temat kontraktu socjalnego, gdyż nie otrzymał propozycji jego podpisania. Do skargi R.J. dołączył informację z firmy "[...]" oraz decyzję Starosty [...] uchylającą decyzję dotyczącą utraty statusu osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontrolą Sądu objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., którą organ ten uchylił decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. o odmowie przyznania R.J. świadczeń w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu odzieży oraz zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu środków czystości. Kontrolując przebieg niniejszego postępowania Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na jego wynik, w związku z czym winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Uchylając decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało, iż decyzja ta została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a okoliczności sprawy nie zostały dostatecznie wyjaśnione, w związku z czym istnieje konieczność ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten winien być czytany łącznie z dyspozycją art. 136 k.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego z urzędu lub na żądanie strony przed organem odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Specyfika postępowania odwoławczego przejawia się w tym, iż organ ponowie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia sprawy. Tymczasem decyzja kasacyjna wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a co więcej – przekazuje ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Komentowany przepis wskazuje wprost przesłanki, których spełnienie jest konieczne aby organ mógł wydać decyzję kasacyjną. Możliwe jest to wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wypowiada się co do zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego przed organem odwoławczym oraz okoliczności, w których braki postępowania dowodowego uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W wyroku z dnia 6 września 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 2235/99, lex 76091) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zastosowanie tego przepisu stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy i w związku z tym przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 2324/05, lex 209735), wyjaśniając nadto, iż potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenie go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć to będzie również sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (por. wyrok WSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2085/04, lex 192640; wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 237/05, lex 189833). Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, iż w razie wątpliwości, co do tego czy w danym przypadku konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czy też z przyczyn określonych w art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować art. 136 k.p.a. Niezastosowanie zaś tego przepisu i wydanie decyzji kasacyjnej winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi niewątpliwie narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego podstawą uchylenia decyzji organu I instancji były rozbieżności dotyczące skierowania do pracy w firmie "[...]", jak również wątpliwości, co do okoliczności odmowy podpisania kontraktu socjalnego. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zaleciło organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy ze szczególnym zwróceniem uwagi na sytuację materialną zainteresowanego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie braki postępowania dowodowego wskazane przez organ odwoławczy nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż mogły one zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Dotyczy to zarówno wątpliwości, co do skierowania do pracy w firmie "[...]" i rozliczenia z tego skierowania, jak również podpisania kontraktu socjalnego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazał, iż otrzymał skierowanie do firmy "[...]" i oczekuje na odpowiedź, natomiast z notatki pracownika socjalnego wynika, iż skarżący został skierowany do firmy "[...]". Organ drugiej instancji nie poczynił żadnych starań w celu ustalenia wskazanej rozbieżności, uznając, że jest to postawa do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Tymczasem z treści skargi wynika, iż "[...]" to nazwa handlowa firmy "[...]". Nadto skarżący wyjaśnił, iż nierozliczenie z tego skierowania do dnia [...] kwietnia 2007 r. było podstawą do pozbawienia go statusu bezrobotnego, jednak decyzją z dnia [...] maja 2007 r. PUP uchylił decyzję pozbawiającą go statusu bezrobotnego wobec faktu, iż skarżący zgłosił się do firmy "[...]" w dniu [...] marca 2007 r. i otrzymał odpowiedź, iż ma oczekiwać przez miesiąc na rozpatrzenie oferty. W ocenie Sądu w kompetencjach organu odwoławczego określonych w art. 136 k.p.a. mieściło się ustalenie statusu skarżącego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, w szczególności zbadanie czy skarżący zgłosił się do firmy "[...]" oraz jakie było stanowisko pracodawcy. Nadto organ odwoławczy mógł w zakresie własnych działań zwrócić się do PUP w R. w celu ustalenia, czy skarżący faktycznie został pozbawiony statusu bezrobotnego (w aktach sprawy brak decyzji w tym zakresie) i czy decyzja ta stała się prawomocna. Należy zaznaczyć, iż decyzja Starosty R. uchylająca decyzję dotyczącą utraty statusu osoby bezrobotnej wydana została w dniu [...] maja 2007 r., a więc jeszcze przed rozstrzygnięciem odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. Odnosząc się natomiast do kwestii odmowy podpisania przez skarżącego kontraktu socjalnego stwierdzić należy, iż w aktach sprawy znajduje się jego oświadczenie z dnia [...] stycznia 2007 r., z którego jednoznacznie wynika, iż poszukuje pracy za pomocą Internetu, wysyła CV do pracodawców, w Urzędzie Pracy nie ma ofert, w związku z czym nie jest zainteresowany podpisaniem kontraktu socjalnego. Wobec tego zawarte w odwołaniu twierdzenia, iż nie wiedział o możliwości podpisania takiego kontraktu nie znajdują oparcia w materiale dowodowym i w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się wątpliwości, które uzasadniałby konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Nadto, wobec jednoznacznej odmowy podpisania kontraktu socjalnego oczywistym jest, iż nie został sporządzony projekt takiego kontraktu. Podobnie kwestia nieuzasadnionej odmowy podjęcia pracy - przez skarżącego - w programie prac społecznie użytecznych została wyjaśniona w sposób dostateczny. Jak wynika bowiem z oświadczenia R.J. z dnia [...] marca 2007 roku proponowanej mu pracy w programie prac społeczno – użytecznych nie podejmie, ponieważ proponowane mu stanowiska są poniżej jego kwalifikacji zawodowych. Podobnej treści oświadczenie złożył w dniu [...] marca 2006 roku. Rolą organu II instancji będzie ocena, czy odmowa wykonania prac społecznie użytecznych o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest nieuzasadniona i czy może rodzić w sytuacji skarżącego podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej w myśl art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. To samo dotyczy kontraktu socjalnego. Aczkolwiek z uzasadnienia organu I instancji nie wynika jaka jest sytuacja finansowa skarżącego i czy spełnia on przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, to zauważyć należy iż organ ten przeprowadził stosowne postępowanie dowodowe na tę okoliczność – oświadczenie o stanie majątkowym z dnia [...] stycznia 2007 roku i z [...] marca 2007 roku, oświadczenie z dnia [...] marca 2007 roku, aktualizacja wywiadu z dnia [...] marca 2007 roku – a organ II instancji w oparciu o te dowody poczynił ustalenia, z których wynika fakt spełnienia przez R.J. wymogów do ubiegania się o bezzwrotną pomoc finansową w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, odzieży i środków czystości. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji wskazanych w art. 136 k.p.a. i uzupełnienie wskazanych wątpliwości we własnym zakresie otworzyłoby drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy bez konieczności uchylania decyzji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Co więcej należy zaznaczyć, iż obowiązkiem organu odwoławczego wydającego decyzje kasacyjną było wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., czego organ nie uczynił. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Na podstawie art. 152 i 153 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.