VIII SA/Wa 452/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] lutego 2008 r. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj.: Dz. U. z 2007r., Nr 44, poz. 287) w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach [...], [...] i [...] stycznia 2008r. w Firmie Produkcyjno - Handlowo - Usługowej "[...]" M.K. w R. - Zakładzie Produkcyjnym zlokalizowanym w P. zarządził: 1. uzyskać zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, 2. zaprowadzić ewidencję wytwarzanych i poddawanych odzyskowi odpadów, 3. przedłożyć marszałkowi województwa zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości wytwarzanych odpadów o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku tych odpadów w latach 2003 – 2006, 4. dokonać zgłoszenia zakładu właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej jako zakładu zwiększonego ryzyka wystąpienia awarii przemysłowej, 5. sporządzić i przedłożyć właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska program zapobiegania poważnym awariom przemysłowym, 6. naliczyć opłatę podwyższoną za magazynowanie odpadów poddawanych odzyskowi bez wymaganej decyzji, 7. zgłosić marszałkowi województwa fakt wprowadzania na rynek krajowy produktów w opakowaniach, 8. prowadzić ewidencję masy opakowań wprowadzanych wraz z produktami na rynek krajowy w sposób umożliwiający ustalenie uzyskanych poziomów recyklingu oraz obliczenie opłaty produktowej, 9. naliczyć opłatę produktową za lata 2004-2006, 10. złożyć marszałkowi województwa roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty produktowej za lata 2003 - 2007 (I półrocze). W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeprowadzona kontrola wykazała, że właściciel zakładu nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów materiałów wybuchowych. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251, dalej jako ustawa o odpadach) posiadacz odpadów prowadzący działalność w zakresie odzysku odpadów jest obowiązany do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Podczas kontroli stwierdzono, że właściciel zakładu nie prowadzi ewidencji ilościowo-jakościowej wytwarzanych odpadów i poddawanych odzyskowi. Zgodnie z art. 36 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest zobowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji. Ewidencję należy prowadzić zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 lutego 2006r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. z 2006 r., Nr 30, poz. 213). Ustalono, że nie zostało przekazane marszałkowi województwa zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości wytwarzanych odpadów o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku tych odpadów w latach 2003 - 2006 do czego zobowiązuje art. 37 cytowanej ustawy o odpadach. Kontrola wykazała, że na terenie zakładu magazynowane są materiały wybuchowe powyżej 10,0 Mg. Ze względu na rodzaj i ilość materiałów wybuchowych zakład podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej zgodnie z art. 250 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.). Prowadzący zakład o zwiększonym ryzyku nie sporządził i nie przedłożył właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska programu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym do czego zobowiązuje art. 251 cytowanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Stwierdzono również, że na terenie kontrolowanej jednostki magazynowane są odpady materiałów wybuchowych bez wymaganej decyzji, określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów. Za magazynowanie odpadów bez decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone - art. 293 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Kontrolowany zakład jest przedsiębiorcą wprowadzającym na rynek krajowy produkty w opakowaniach. Do czasu zakończenia kontroli nie zostało złożone marszałkowi województwa zawiadomienie o wprowadzaniu na rynek krajowy produktów w opakowaniach, do czego zobowiązuje art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (t.j.: Dz. U. z 2007r., Nr 90, poz. 607). Nie została zaprowadzona dodatkowa ewidencja masy opakowań wprowadzanych na rynek, w sposób umożliwiający ustalenie uzyskanych poziomów odzysku i recyklingu oraz obliczenie opłaty produktowej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ww. ustawy przedsiębiorca jest obowiązany do prowadzenia dodatkowej ewidencji, obejmującej informacje, o których mowa wart. 10 ust. 1 pkt 112. Kontrolowany zakład nie zapewnił obowiązku odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych. Zgodnie z art. 12 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy przedsiębiorcy, którzy nie wykonali powyższego obowiązku, są obowiązani do wpłacenia opłaty produktowej. Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący M.K. wniósł skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne, zaskarżając punkty od 1 do 6 i zarzucił: - naruszenie art. 30 ustawy z dnia 22 czerwca 2001r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 67, poz. 679 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy podstawą prowadzenia działalności przez skarżącego jest właśnie ta ustawa, na podstawie której skarżący otrzymał koncesję, - art. 26 ust 1 ustawy o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie, wyrażające się w uznaniu materiałów wykorzystywanych przez skarżącego za odpady w rozumieniu tejże ustawy, kiedy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż ustawa ta nie ma zastosowania do powyższego stanu rzeczy, gdyż wykorzystywane przez skarżącego materiały wybuchowe posiadają wszystkie cechy surowca do produkcji, - zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie odzysku odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, kiedy prawidłowa analiza dokumentów oraz materiału dowodowego wskazuje, iż skarżący zajmuje się przetwarzaniem materiałów wybuchowych posiadających wszystkie cechy surowca do produkcji, które to materiały sprzedaje wojsko, a co do której działalności zastosowanie ma ustawa o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu podkreślił, iż prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przetwarzaniu i przerobie materiałów wybuchowych zgodnie z posiadaną koncesją nr [...] wydaną na podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 2001 roku o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania obrotu materiałami wybuchowymi oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jego zdaniem wbrew zatem stanowisku organu kontrolującego nie ma żadnych przepisów wskazujących na to, iż skarżący winien poza posiadaną koncesją uzyskać dodatkowe zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji materiałów wybuchowych. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ustawa o odpadach, lecz wskazana ustawa o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami. Błędnie zatem organ administracyjny uznał, iż do prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej ma zastosowanie ustawa o odpadach, w sytuacji, gdy do działalności tej zastosowanie ma ustawa o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, która w swym zakresie ma zastosowanie również do obróbki materiałów wybuchowych pochodzenia wojskowego, które jednak w rozumieniu tejże ustawy nie są odpadami lecz pełnowartościowym materiałem produkcyjnym. Kupowane materiały wybuchowe posiadają wszystkie cechy surowca do produkcji i nie są odpadami, lecz powstają w wyniku rozkompletowania części posiadanego przez wojsko uzbrojenia, które jako zbędne zostaje wykorzystane do celów cywilnych. Odpady te nie posiadają zgodnie z owiązującym prawem żadnego kodu, który winien być nadany odpadom w rozumieniu ustawy o odpadach. Kupowane przez skarżącego materiały są ewidencjonowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 10 września 2002 roku w sprawie ewidencjonowania materiałów wybuchowych, broni amunicji oraz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1346 ze zm.). Pozytywna ocena tych towarów następuje na zasadach (określonych w ustawie z 30 sierpnia 2002 roku o systemie oceny zgodności. Błędnie zatem organ administracyjny określił wykorzystywane przez skarżącego materiały wybuchowe jako odpady, a w konsekwencji uznał, iż do prowadzonej przez niego działalności ma zastosowanie ustawa o odpadach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zawarte w zaskarżonym akcie. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2008 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 128/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie: 1) uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach 1, 2, 3 i 6; 2) umorzył postępowanie sądowe dotyczące punktu 4 i 5 zarządzenia pokontrolnego; 3) stwierdził, ze zaskarżone zarządzenie pokontrolne w uchylonych punktach nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku 4) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że iż organ administracji publicznej, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanego zarządzenia pokontrolnego. Organ w zaskarżonym zarządzeniu nie przedstawił na czym polega prowadzenie działalności przez skarżącego - wytwarzanie materiałów wybuchowych i dlaczego możemy jego działalność zakwalifikować jako odzysk, a nie działalność wytwórczą w zakresie wytwarzania materiałów wybuchowych. Organ nakładając na skarżącego obowiązek uzyskania zezwolenia winien wykazać, że skarżący jest posiadaczem odpadów, a przedmiot jego działalności polega na ich odzysku. Ponadto w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym nie wskazuje jakiego rodzaju odpadów odzysk dokonuje skarżący, do jakiej kategorii należy te odpady zaliczyć i czy są one określone w wyżej powołanym załączniku. Uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie podaje przesłanek, które by pozwalały jednoznacznie przyjąć i przesądzić, iż kupowane przez skarżącego produkty należy zaliczyć do kategorii odpadów - zgodnie z przyjętą definicją odpadu z art. 3 ustawy. Z uwagi na okoliczność, iż pełnomocnik skarżącego cofnął skargę dotyczącą punktu 4 i 5, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ppsa umorzył postępowanie sądowe. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ, który wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sąd Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt II GSK 1009/08 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 4 i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd II instancji wskazał, że z treści protokołu kontroli wynika, że M.K. w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej wykorzystuje materiały wybuchowe kupowane w Agencji Mienia Wojskowego - wycofane z zasobów wojska, a także zakupione w Zakładach Metalowych "[...]" w S. wycofane z produkcji. Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy w stosunku do tych materiałów ma zastosowanie przepis art. 25 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 2001 r. i nie rozważył, czy materiały te są odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, a także nie ocenił w oparciu o opisane w protokole kontroli czynności dokonywane w procesie produkcyjnym, czy stanowią one odzysk w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M.K. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2002 r., nr 153 , poz.1269 ze. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 §1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. art. 190 u.p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ponownie rozpoznając skargę po uchyleniu wyroku Sądu I instancji oraz mając na względzie wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga jest nie zasadna i ją oddalił. Zasadnicze motywy rozstrzygnięcia są następujące: Bezsporne w sprawie jest, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi na podstawie posiadania stosownej koncesji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na podstawie analizy treści protokołu kontroli Sąd stwierdza, że w kontrolowanym zakładzie prowadzonym przez skarżącego w P., prowadzona jest produkcja górniczych materiałów wybuchowych typu: 1) amonity 2) trotyl 3) proch czarny 4) prochy bezdymne. Na podstawie opisu technologii procesu produkcyjnego poszczególnych rodzajów materiałów wybuchowych należy stwierdzić, że do produkcji materiałów w pkt 2 – 4 skarżący używa materiałów pozyskanych od podmiotów: AMW, ZM "[...]" w S. Na podstawie odpisu protokołu kontrolnego procesu technologicznego Sąd doszedł do stwierdzenia, że używane do ich produkcji materiały są według stosowanej kwalifikacji pełnowartościowym produktem i określenia organu kontrolnego, że są to materiały wycofane z użytku wojskowego nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako odpady. W ocenie Sądu wytwarzanie przez skarżącego tych rodzajów materiałów wybuchowych (oznaczonych w pkt 2 – 4) nie wymaga posiadania zezwolenia na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Natomiast w zakresie wytwarzania materiałów wybuchowych typu amonity, jak wynika z protokołu kontroli, były używane materiały wybuchowe uzyskane od Syndyka Zakładów "[...]" celem unieszkodliwienia na podstawie umowy z dnia [...]grudnia 2006 r. W powyższej umowie jednoznacznie określono, że Syndyk po przeprowadzeniu przetargu zleca skarżącemu unieszkodliwienie materiałów wybuchowych w ilościach oznaczonych w umowie. Jednoznaczne określenie celu umowy (unieszkodliwienie materiałów wybuchowych) w ocenie Sądu wskazuje, że do tych czynności ma zastosowanie ustawa o odpadach. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 67, poz. 679 ze zm.) w definicji unieszkodliwiania odsyła do ustawy o odpadach. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) reguluje, że przez unieszkodliwianie należy rozumieć poddanie substancji przedmiotu procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w Załączniku nr 6 do ustawy, w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska. Te ustalenia faktyczne, które zdaniem Sądu należy oceniać z zastosowaniem art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym i art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach – uzasadniają przyjęcie przez organ kontrolny – [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oceny, że dla zalegalizowania tych czynności skarżący powinien posiadać stosowne zezwolenie wydane na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Te rozważania i analizy doprowadziły Sąd do przekonania, że organ kontrolny [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zasadnie i na podstawie prawidłowych ustaleń określił dla skarżącego obowiązki dotyczące czynności wynikających z reżimu ustawy o odpadach – określone w zaskarżonych punktach 1, 2, 3 i 6 Zarządzenia pokontrolnego. Mając na względzie przedstawione powyżej oceny merytoryczne, Sąd uznał, ze zaskarżone Zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.