VIII SA/Wa 460/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na podstawie art. 7 ust. 11, art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734, dalej jako ustawa o dodatkach mieszkaniowych), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 roku ze zmianami, dalej jako k.p.a), decyzją z dnia [...] maja 2008 roku nr [...] Wójt Gminy w W. wstrzymał Z.M. od miesiąca lutego 2008 roku do czasu uregulowania zaległości czynszowych wypłatę dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł przyznanego decyzją z dnia [...] października 2007 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że [...] Sp. z o.o. w W. pismem z dnia [...] lutego 2008 roku poinformował Urząd Gminy w W. o braku dopłat do zaległości czynszowych Z.M., bowiem dokonana przez niego w dniu [...] stycznia 2008 roku wpłata w wysokości [...] zł nie trafiła na właściwe konto wspólnoty mieszkaniowej, tylko jego własne. Stwierdzony zaś stan faktyczny upoważnia do wstrzymania wypłaty przyznanego dodatku mieszkaniowego od miesiąca lutego 2008 roku do czasu uregulowania zaległości, co powinno nastąpić w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania decyzji. Od powyższej decyzji Z.M. złożył odwołanie podnosząc, że dokonał wpłaty kwoty [...] zł na rachunek bankowy jaki posiada zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Nadto podniósł, że Wójt Gminy w W. wstrzymał mu wypłatę dodatku mieszkaniowego na podstawie pisma byłego administratora z dnia [...] lutego 2008 roku, co jest sprzeczne z wyrokiem Sądu Okręgowego w R. Jego zdaniem, zgodnie z w/w wyrokiem tylko przywrócony zarząd wspólnoty mieszkaniowej jest właściwy do skierowania wniosku o wstrzymanie wypłaty dodatku mieszkaniowego, a nie odwołany przez sąd były administrator. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organy administracji publicznej nie są właściwe do rozstrzygania sporów pomiędzy członkami Wspólnoty Mieszkaniowej – właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] nr [...] w W., którym jest także Z.M. Dodatek mieszkaniowy przyznany decyzją z dnia [...] października 2007 roku ( a zatem przed wyrokiem Sądu Okręgowego w R. ) był przekazywany na konto zarządcy budynku tj. [...] Sp. z o.o. w W., a Z.M. był zobowiązany do wpłacania różnicy należności czynszowych w okresie obowiązywania tej decyzji, tj. od [...] października 2007 do [...] marca 2008 roku za zajmowany lokal mieszkalny na konto bądź w kasie w/w zarządcy domu. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego odwołujący się złożył po potwierdzeniu wniosku przez [...] Sp. z o.o. w W. Nadto umowa o zarządzanie – administrowanie zawarta w dniu [...] października 2007 roku z w/w spółką nie została wypowiedziana ani rozwiązana w sposób określony w § 7 -11 umowy. Natomiast uchylona przez Sąd Okręgowy R. uchwała nr [...] wspólnoty mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku dotyczy rozwiązania umowy o zarządzanie zawartej z powyższą spółką w dniu [...] maja 2002 roku. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, warunkiem przekazywania dodatku mieszkaniowego na konto zarządcy budynku jest regulowanie na bieżąco należności pozostałych do zapłacenia przez osobę otrzymującą dodatek, w przeciwnym zaś razie jego wypłata jest obligatoryjnie wstrzymywana w drodze decyzji administracyjnej do czasu uregulowania zaległości w terminie 3 miesięcy od daty wydania decyzji. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. stała się przedmiotem skargi Z.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie uwzględnił bowiem wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] listopada 2007 roku sygn. akt I C 831/07, który to uchylił uchwały wspólnoty mieszkaniowej nr [...] i [...]. Tym samym, umowa o zarządzanie – administrowanie z dnia [...] października 2008 roku jest nieważna z mocy prawa, gdyż została zawarta przez odwołany zarząd wspólnoty. Decyzja Wójta Gminy w W. została wydana bez zbadania wiarygodności pisma byłego administratora w konfrontacji z w/w wyrokiem sądu. Zdaniem skarżącego, tylko zarząd wspólnoty może skierować zawiadomienie do właściwego organu przyznającego dodatek mieszkaniowy o braku stosownych wpłat przez właścicieli lokali. Nadto, z decyzji organu I instancji przyznającej dodatek mieszkaniowy nie wynika zobowiązanie do wpłacania różnicy należności czynszowych na jakiekolwiek konto. W konkluzji skarżący podniósł, że zaległości dotyczą kwoty [...] zł wpłaconej przez niego w dniu [...] stycznia 2008 roku na konto wspólnoty mieszkaniowej, a które to Wójt Gminy z niewiadomych powodów uznał za niewłaściwe. Powyższa kwota całkowicie zaś regulowała zaległe opłaty mieszkaniowe na dzień [...] stycznia 2008 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 roku skarżący popierając skargę wniósł o uchylenie decyzji. Podniósł, że w momencie wpłacania zaległości w kwocie [...] zł nie był świadom, że istnieje nowe konto wspólnoty mieszkaniowej, którego dysponentem jest nowy zarząd. Wyjaśnił, że nie otrzymał żadnego pisma od administratora wzywającego go do zapłaty. Dodał, że w ramach prowadzonego rachunku bankowego otwarte są trzy konta bankowe, na które można wpłacać należności na rzecz wspólnoty mieszkaniowej. Wniósł również o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] października 2007 roku oddalającego wniosek Z.M. przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej w W. o stwierdzenie nieważności uchwał – w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] października 2007 roku oddalającego wniosek Z.M. przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej w W. o stwierdzenie nieważności uchwał – w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwał, bowiem nie był on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega jednak uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, bowiem organy nie wyjaśniły wszystkich wątpliwości istniejących w niniejszej sprawie. Legalność decyzji administracyjnej wymaga zaś jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Oceniając zaś zaskarżone decyzje należy stwierdzić, że nie zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zgodnie z którym, w wypadku stwierdzenia, że osoba której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Z treści powyższego przepisu – zdaniem Sądu – wyraźnie wynika, że to organ przyznający dodatek mieszkaniowy i jednocześnie otrzymujący zawiadomienie o nieopłacaniu na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, tj. w tym wypadku Wójt Gminy w W., ma stwierdzić, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności z tytułu czynszu. Tymczasem z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wstrzymującej wypłatę tego dodatku nie wynika, aby to organ dokonał takiego ustalenia, a wprost przeciwnie – wynika z niej jedynie, że [...] Sp. z o.o. w W. pismem z dnia [...] lutego 2008 roku poinformował o braku dopłat do zaległości czynszowych skarżącego, a stwierdzony w ten sposób stan faktyczny upoważnia do wstrzymania wypłaty przyznanego dodatku mieszkaniowego od miesiąca lutego 2008 roku do czasu uregulowania zaległości. Informacja taka nie jest jednak zdaniem Sądu wystarczająca dla podjęcia decyzji przez organ o wstrzymaniu wypłaty przyznanego dodatku mieszkaniowego. Stosownie do art. 7 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Nadto, organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli ( art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 kpa ) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W sprawie niniejszej decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nie zebrano bowiem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Przede wszystkim, organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny kwestii dotyczącej reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej której członkiem jest również skarżący. Wójt Gminy w W. zarówno w swoim rozstrzygnięciu przyznającym dodatek mieszkaniowy, jak i wstrzymującym jego wypłatę nie podjął nawet próby wyjaśnienia kto faktycznie reprezentuje Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w W. Pomimo tego, organ I instancji w piśmie wyjaśniającym do organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 roku podniósł, że odnośnie sposobu reprezentacji wspólnoty cała sytuacja została opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ( k. 10 akt administracyjnych ). Za dowolne należy uznać również ustalenie organów obu instancji, że skarżący wpłacając w dniu [...] stycznia 2008 roku kwotę [...] zł dokonał jej na konto własne. Organy obu instancji nie wykazały bowiem, że jest to osobiste konto skarżącego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy ( k.1 akt organu odwoławczego) oraz załączonego do skargi, polecenia przelewu dokonanego przez skarżącego wynika zaś, że dokonał on wpłaty na konto Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nr [...], na numer rachunku posiadany przez w/w wspólnotę w Banku Spółdzielczym w S. Organy obu instancji nie wyjaśniły tym samym w sposób bezsporny kwestii, czy skarżący wpłacając na konto wyżej wymienionej wspólnoty mieszkaniowej nie pozostawał w błędzie, że jest to właściwe konto. Nie wyjaśniono również, czy skarżący rzeczywiście z własnej winy lub zaniedbania dokonał przedmiotowej wpłaty na konto niewłaściwe. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie wynika bowiem, że został skutecznie poinformowany o koncie bankowym na które ma dokonywać stosownych wpłat. Taka informacja znajduje się bowiem jedynie w wezwaniu ostatecznym z dnia [...] lutego 2008 roku jakie [...] Spółka z o.o w W. skierował do skarżącego, z którym jednakże skarżący nie zapoznał się, co potwierdza awizowanie przesyłki ( k. 29 ). Kolejne zaś pismo w/w spółki, w którym zostały wskazane właściwe konta rachunków bankowych wspólnoty mieszkaniowej, z dnia [...] lutego 2008 roku zostało skierowane jedynie do Urzędu Gminy w W. ( k. 20). Zdaniem Sądu, skarżący w związku ze zmianami dotyczącymi reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej oraz w konsekwencji numerów kont bankowych, których dysponentem jest jej nowy zarząd, mógł również pozostawać w błędnym przekonaniu, że w dniu [...] stycznia 2008 roku dokonał wpłaty na właściwe konto. W dniu [...] stycznia 2008 roku doręczono mu bowiem do wiadomości wewnętrzne pismo organu I instancji, w którym sekretarz gminy w W. prosi księgowość w/m o wypłatę dla skarżącego przyznanego dodatku mieszkaniowego. Powyższe pismo zostało zaś sporządzone na podstawie otrzymanej od [...] Sp. z o.o. w W. informacji o dokonaniu przez skarżącego dopłaty do dodatku mieszkaniowego w dniu [...] stycznia 2008 roku. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, ponieważ nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, w szczególności ustalić czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do wstrzymania skarżącemu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Nie uzasadniły również w wystarczający i przekonujący sposób swoich decyzji, czym naruszyły art. 11 i 107 § 3 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 kpa w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym celu organ powinien dokonać własnych ustaleń i stwierdzeń czy rzeczywiście zaistniały podstawy do wstrzymania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Powyższe umożliwi dopiero wyjaśnienie wszystkich istniejących wątpliwości dotyczących dokonania przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2008 roku wpłaty na niewłaściwe konto, a w szczególności czy dokonał tego w sposób świadomy, czy też pozostając w przekonaniu, że jest to konto właściwe. Prowadząc postępowanie dowodowe organ winien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( art. 75 § 1 kpa). Następnie powinien wydać decyzję uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie mając na uwadze treść art. 8, 11 i 107§ 3 kpa. Z tych względów, skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie, uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145§ 1 pkt. 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku.