VIII SA/Wa 461/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wsparcia z tytułu tymczasowego wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 roku, nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego (DZ.U z 2018 roku, poz.2096 ze zm. dalej kpa), art. 10 ust.2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (DZ.U z 2019 roku, poz. 1505), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji nr [...] o odmowie przyznania wsparcia wydanej w dniu [...] grudnia 2020 roku wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. J. K. jako uczestnik mechanizmu Wspólnej Polityki Rolnej ,,Dalszego tymczasowego wsparcia producentów owoców i warzyw(DOW)’’ realizowanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 roku w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych, tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (DZ.U z 2014 roku, poz. 1468 ze zm. dalej rozporządzenie RM) oraz rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 roku ustanawiające dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 284 z 30 września 2014 roku, str. 22 – 39 ze zm. dalej jako rozporządzenie 1031/2014) złożył w dniu [...] października 2014 roku w Oddziale Regionalnym Agencji Rynku Rolnego w W. i zadeklarował zamiar wycofania [...]kg jabłek z pow. [...]ha. W dniu [...] grudnia 2014 roku producent przeprowadził operacje wycofania produktu – jabłek z rynku, co dało mu podstawę do złożenia w dniu [...] stycznia 2015 roku wniosku o przyznanie wsparcia. Wniosek obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję [...] kg jabłek z pow. [...]ha. Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2015 roku przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] w sprawie wsparcia w kwocie [...]EUR, tj. [...]zł. Na tej podstawie w dniu [...] czerwca 2015 roku została zrealizowana płatność. W dniu [...] sierpnia 2019 roku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył wniosek do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku dla producenta J. K. z uwagi na fakt, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prezes ARiMR zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 roku wszczął postępowanie w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 roku. W dniu [...] października 2019 roku Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku wydanej w sprawie udzielenia wsparcia. Od decyzji tej strona odwołała się. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2019 roku. W dniu [...] grudnia 2020 roku Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania wsparcia, w której odmówił przyznania J.K. wsparcia finansowego z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję [...] kg jabłek. Od decyzji organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie gdzie zarzucano naruszenie przepisów postepowania – art. 6, art.8, art. 9 kpa oraz art. 2 Konstytucji RP wskazując, że państwo nie może czerpać korzyści z tytułu wprowadzania w błąd obywateli, niedopuszczalna jest realizacja zadań społecznych państwa poprzez wyłudzenia środków materialnych służących realizacji tych zadań. Na podstawie wyjaśnień i wskazówek oraz informacji o warunkach korzystania ze wsparcia skarżący przekazał nieodpłatnie wyprodukowane przez siebie jabłka instytucji wskazanej przez ten organ. Skarżący wyzbył się nieodpłatnie swojego mienia ponieważ działał w zaufaniu do organów państwa. W realiach sprawy działał pod wpływem błędu i w wyniku działań organu wyzbył się swojej własności – wyprodukowanych owoców. Decyzja organu pierwszej instancji zobowiązuje go do oddania kwot otrzymanych tytułem rekompensaty pieniężnej dla oddane do bezpłatnej dystrybucji owoce. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM wsparcie przysługuje: - organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady(EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) 1234/2007 (Dz.Urz. UE L 347 z 2012 roku ze zm.); - producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów o którym mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji o przyznanie płatności( DZ.U z 2012 roku, poz. 86 ustawa o systemie ewidencji), który: - posiada gospodarstwo rolne o powierzchni o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha w którym prowadzi uprawę owoców i warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy o systemie ewidencji, na której prowadzi daną uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha lub - prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W mechanizmie mogą brać udział jako beneficjenci tylko uznane organizacje producentów, które realizują program operacyjny i których uznanie nie zostało zawieszone oraz producenci indywidualni, którzy nie są członkami takich organizacji, a którzy spełniają wymogi przewidziane w § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia RM. Jednocześnie zgodnie z art. 9 ust.4 rozporządzenia nr 1031/2014 jako bezwzględny wymóg stawiany beneficjentom wsparcia określa złożenie przez producenta wraz ze składanym wnioskiem oświadczenia, że ,, w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma podwójnego finansowania unijnego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej’’. W niniejszej sprawie w dniu [...] października 2014 roku J. K. złożył w organie zawiadomienie dotyczące zamiaru przeprowadzenia operacji wycofania jabłek z rynku na dystrybucję w wysokości [...]kg z powierzchni [...]ha w ramach mechanizmu Wspólnej Polityki Rolnej ,,Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (DOW). W złożonym powiadomieniu zadeklarował, iż jest producentem rolnym i zna warunki uczestnictwa w przedmiotowym mechanizmie i zobowiązuje się do ich przestrzegania. W dniu [...] grudnia 2014 roku J.K. poinformował, iż dokonał wycofania jabłek z rynku na bezpłatną dystrybucję w wysokości [...]kg z pow. [...]ha. Jednocześnie w ramach mechanizmu DOW Dyrektor OT ARR w [...] wydał w dniu [...] maja 2015 roku decyzję nr [...] w sprawie udzielenia wsparcia dla uznanej organizacji producentów [...] sp. z o.o. w kwocie [...]zł stanowiącej równowartość [...]EUR. Płatność została zrealizowana w dniu [...] czerwca 2015 roku. Oznacza to, ze przedmiotowa organizacja brała udział w mechanizmie DOW, a z tytułu wycofania produktów otrzymała wsparcie finansowe przewidziane przepisami rozporządzenia Komisji(UE) nr 1031/2014 oraz rozporządzenia RM. W dniu składania powiadomienia tj. [...] października 2014 roku J.K. był członkiem uznanej organizacji producentów [...] sp. z o.o. w [...]. Producent przeprowadzając operacje wycofania produktów z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji był też członkiem organizacji producentów wbrew przepisom prawa krajowego i unijnego. Wypłata wsparcia finansowego na rzecz [...]sp. z o.o. skutkuje wykluczeniem skarżącego z katalogu podmiotów uprawnionych do udziału w mechanizmie, bowiem był on członkiem uznanej organizacji producentów, która odpowiednio w latach 2013 – 2015 i 2016 – 2018 realizowała program operacyjny. Strona będąc producentem owoców, będącym członkiem uznanej organizacji producenckiej owoców i warzyw realizującym program operacyjny, która otrzymała wsparcie w tym samym mechanizmie DOW, utraciła zdaniem organu odwoławczego uprawnienia do indywidualnego wsparcia finansowego, w ramach przedmiotowego mechanizmu. Producent, który w trakcie przeprowadzania operacji wycofywania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji jest członkiem i współudziałowcem uznanej organizacji producentów nie może otrzymać wsparcia na podstawie § 4 ust.1 pkt 2, § 8 rozporządzenia RM, art. 5 ust.1 rozporządzenia nr 1031/2014, bowiem kluczową datą, istotną do weryfikacji beneficjenta jest data przeprowadzenia wycofania produktu co wskazuje § 4 ust.2 rozporządzenia mówiący, iż ,,wsparcie jest udzielane za przeprowadzenie wycofania z rynku produktów w celu bezpłatnej dystrybucji, jeśli zostały spełnione warunki z rozporządzenia nr 1031/2014 ‘’. W związku z tym zdaniem organu należy uznać, iż prawidłową wykładnią jest wykładnia prowadząca do wniosku, że tylko producenci indywidualni niebędący członkami organizacji producentów mogą wystąpić z wnioskiem o pomoc z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia i otrzymać je oraz indywidualnie członkowie organizacji producentów w przypadku gdy uznanie organizacji jest zawieszone lub organizacja nie uczestniczy w programie wsparcia lub nie realizuje w ogóle programu operacyjnego. Samo zgłoszenie akcesu do mechanizmu przez złożenie powiadomienia przez skarżącego nie wywołało skutku obligacyjnego. Producent od [...] maja 2006 roku był członkiem [...] sp. z o.o. w związku z czym nie był uprawniony do realizacji operacji wycofania ponieważ zrobiła to również organizacja producencka. Zdaniem organu odwoławczego wniosek o wsparcie złożył podmiot nieuprawniony, bowiem istotne jest, iż zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia RM tylko wskazane tam dwie kategorie są uprawnione do uczestnictwa w mechanizmie. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie miało stanowisko Audytowej Komisji Europejskiej, która na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych w zakresie wydatkowania środków finansowych z budżetu UE( fundusz EFRG) w latach 2014 – 2016 dotyczących między innymi J. K. uznała nie kwalifikowalność pomocy udzielonej temu producentowi. W swoich ustaleniach audyt Komisji Europejskiej nie potwierdził prawidłowości wypłat wsparcia na rzecz producentów będących jednocześnie członkami uznanej organizacji producenckiej i uznał, iż doszło do naruszenia art. 1, art. 5 ust.6 i art. 9 ust.4 rozporządzenianr 1031/2014. Argumentował, iż organ miał wręcz obowiązek kontroli zadeklarowanych przez producenta danych a obowiązek ten wynikał z przepisu art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014. Obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych środków do skutecznej ochrony interesów finansowych wynika z przepisów art. 58 ust.1 lit a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł J. K.. Przedmiotowej decyzji zarzucał, że została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności i zasady budowania zaufania do organów praworządnego państwa prawnego, zasady trwałości decyzji oraz prawa materialnego: - art. 6 kpa – zasady legalności działania; - art. 8 kpa – zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do demokratycznego państwa; - art. 9 kpa – zasady informowania obywateli i troski aby nie poniósł straty z tytułu nieznajomości prawa; - art. 2 Konstytucji RP – naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa W związku z powyższym skarżący wnosił o: Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący argumentował, iż złożył w organie powiadomienie o chęci wycofania wyprodukowanych przez siebie jabłek na bezpłatną dystrybucję. Organ dysponował pełną wiedzą o statusie strony, tym również że jest członkiem zarejestrowanej grupy producenckiej owoców i warzyw. Skarżący przekazał wyprodukowane przez siebie owoce na wskazanej przez organy instytucji. Po przekazaniu jabłek złożył wniosek o przyznanie wsparcia. W dniu [...] maja 2015 roku została wydana decyzja w sprawie udzielenia mu wsparcia i zrealizowano płatność w kwocie [...]zł. Skarżący podkreślał, iż identycznym stanie faktycznym i prawnym organy wydały dwie wzajemnie się wykluczające decyzje. Został on błędnie pouczony o warunkach możliwości uczestniczenia w programie wsparcia z tytułu nieodpłatnego przekazania jabłek oraz warunkach otrzymania wsparcia. Skarżący wyzbył się nieodpłatnie mienia działając w zaufaniu do organów państwa. W realiach sprawy skarżący działał pod wpływem błędu w wyniku działań organu. Sytuacja taka nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, zasady legalności działania organów- art. 6 kpa, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa – art. 8 kpa, zasady informowania i obowiązku troski organu aby obywatel nie poniósł szkody z tytułu nieznajomości prawa – art. 9 kpa. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazywała, iż w sytuacji gdy organizacja producentów [...] sp. z o.o., której skarżący był członkiem brała udział w mechanizmie Embargo DOW i otrzymała wsparcie – decyzja z [...] maja 2015 roku, nr [...] i została zrealizowana w dniu [...] czerwca 2015 roku, to skarżący nie mógł takiego wsparcia otrzymać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarówno w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych, jak i przepisów prawa materialnego. W niniejszym postępowaniu kontroli pod względem legalności podawana jest decyzja z dnia [...] marca 2021 roku, nr [...] Prezesa ARiMR utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2020 roku o odmowie przyznania wsparcia. Zdaniem sądu dokonana przez organ ocena, iż skarżący J. K., jako indywidualny producent będący jednocześnie członkiem uznanej grupy producenckiej [...] sp. z o.o., która uczestniczyła programie wycofywanie owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję i decyzją z dnia [...] maja 2015 roku nr [...] przyznane zostało tej grupie producenckiej wsparcie w kwocie [...]EUR nie był uprawniony do wystąpienia o przedmiotową pomoc jest uzasadnione. Należy zgodzić się z organem, iż prezentowane stanowisko pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi, zarówno krajowymi, jak i unijnymi. Rozporządzeniem delegowanym Komisji(UE) nr 1031/2014 ustanowione zostały dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych warzyw i owoców. Zasadniczo pomoc finansowa na wycofania kierowana jest do organizacji producentów co reguluje art. 4 powyższego rozporządzenia. Możliwa też jest pomoc finansowa do producentów indywidualnych, którzy nie są członkami organizacji producentów. Przepis art. 5 odnosi się do pomocy finansowej na wycofania dla producentów, którzy nie są członkami organizacji producentów. Zgodnie z art. 5.1 wyżej powołanego rozporządzenia pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów, zgodnie z niniejszym artykułem na : - operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, o których mowa w art. 34 ust.4 rozporządzenia nr 1308/2013; - operacje wycofania do przeznaczeń innych niż bezpłatna dystrybucja. Zgodnie z art. 5.6 rozporządzenia nr 1031/2014 w przypadku gdy uznanie organizacji producentów zostało zawieszone na podstawie art.114 ust.2 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011, jej członków uznaje się za producentów niebędących członkami uznanej organizacji producentów do celów niniejszego artykułu. Realizacja przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej zostały określone w rozporządzeniu. Zgodnie z § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia RM wsparcie przysługuje producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności( DZ.U z 2012 roku, poz. 86 oraz 2013, poz. 1537), który : - posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców i warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji, na której prowadzi swoją uprawę wynosi co najmniej 0,1 ha lub - prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przepis § 4 ust.2 rozporządzenia RM stanowi, iż wsparcie jest udzielane za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku produktów w okresie, o którym mowa w art. 1 ust.3 lit.c) rozporządzenia nr 1031/2014, jeżeli zostały spełnione warunki w nim określone. W świetle przywołanych uregulowań prawnych nie istniały podstawy aby skarżący jako indywidualny producent rolny uczestniczył w programie pomocowym w sytuacji gdy w takim programie uczestniczyła organizacja producencka [...] sp. z o.o., której J. K. był członkiem. W takiej sytuacji faktyczno- prawnej mógł on dokonywać wycofania owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję za pośrednictwem swojej organizacji producenckiej. Fakt dokonania wycofania owoców z rynku jest jednym z warunków do otrzymania pomocy. Skarżący nie spełniał warunków prawnych określonych w rozporządzeniu RM - § 4 ust. 1 i 2 oraz w przepisach rozporządzenia nr 1031/2014 – art. 5 ust.1. Skarżący w skardze nie zakwestionował stanowiska i argumentacji prezentowanej przez organ, a jedynie skupił się na wadliwościach i naruszenia zasad procedury administracyjnej. Z tych tez względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.