VIII SA/Wa 466/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. L., A. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. L. i A. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 6 marca 2014 r. (data wpływu do organu) J. K. (zwany dalej: wnioskodawca) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwany dalej: PINB, organ I instancji) o przeprowadzenie kontroli na działce sąsiada J. L. i ocenę m. in. rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zmiany konstrukcji dachu. W wyniku oględzin przeprowadzonych 1 kwietnia 2014 r. na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości J. [...] gmina L. stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się m.in. budynek mieszkalny, który został ocieplony i otynkowany na podstawie zgłoszenia J. L. do Starosty L. z [...] marca 2010 r. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych. Została również wykonana nadbudowa budynku. Ściany szczytowe zostały podniesione. Dach kopertowy po rozbudowie został zastąpiony dachem wielospadowym pokrytym blachodachówką z orynnowaniem i rurami spustowymi. Od strony drogi powiatowej w dachu znajdują się dwie lukarny. Także konstrukcja dachu na budynku mieszkalnym z kopertowego na dwuspadowy z dwoma lukarnami została wymieniona na podstawie zgłoszenia z 24 marca 2010 r. Inwestor nie dysponuje dokumentacją świadczącą o legalności wykonanej nadbudowy. Z tylu budynku został dobudowany ganek zadaszony z dachem trójspadowym. Konstrukcja drewniana oparta jest na słupach drewnianych. W trakcie kolejnych oględzin (23 maja 2014 r.) ustalono, że po 2010 r. dokonano nadbudowy budynku mieszkalnego. J. L. w tracie realizacji robót wskazanych w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych z 24 marca 2010 r. tj. wymiany konstrukcji dachowej wraz ze zmianą pokrycia i obróbkami blacharskimi wykonał poddasze użytkowe. Wybudowano dwie ściany szczytowe w kształcę trójkątnym. Podwyższono ścianki kolankowe (wysokość 0,5 m). Powierzchnię nadbudowy podzielono ściankami działowymi (z polowy pustaków gazobetonowych o grubości 14 cm) na cztery pomieszczenia i przedpokój. Do nadbudowy prowadzą schody żelbetowe, które według oświadczenia T. L. nie były zmieniane podczas prowadzonych robót. Została zamontowana stolarka okienna w postaci trzech okien dachowych drewnianych o wymiarach 0,70 m x 1,10 m, dwie lukarny plastikowe (1,40 m x 1,15 m) i jedno okno plastikowe. W dwóch pomieszczeniach znajdują się obudowane przewody kominowe. Kominy zostały podwyższone cegłą czerwoną na zaprawie. Kształt dachu został zmieniony z kopertowego na wielospadowy. Brak stropu. Konstrukcja dachu drewniana, krokwiowo-jętkowa pokryta I blachodachówką. Wobec ustalenia, że nadbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została wykonana bez prawomocnej decyzji organu architektoniczno-budowlanego, PINB wdrożył postępowanie legalizacyjne samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. wstrzymano prowadzenie robót budowalnych oraz nałożono na T. i J. L. obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów. W dniu 30 września 2014 r. do organu wpłynął projekt budowlany przedmiotowej rozbudowy, a następnie (na wezwanie PINB do uzupełnienia dokumentów) 7 listopada 2014 r. zostały złożone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem Nr [...] z 20 listopada 2014 r. organ I instancji ustalił T. i J. L. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł za samowolną nadbudowę budynku mieszkalnego. Na skutek złożonego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy) postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. orzekł o uchyleniu zażalonego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że nie została złożona kompleta dokumentacja określona postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2015 r. PINB nałożył na T. i J. L. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości J. [...] gm. L.. Jednocześnie postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2015 r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu uzyskania ww. decyzji. W dniu 29 lipca 2015 r. T. L. złożyła do PINB decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. Nr [...] z [...] lipca 2015 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] oraz decyzję zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] z [...] września 2015 r., co skutkowało podjęciem przez PINB zawieszonego postępowania (postanowienie Nr [...] z [...] października 2015 r. – błędne określenie przez organ – iż wznawia postępowanie). Postanowieniem Nr [...] z [...] października 2015 r. organ I instancji ustalił K. i A. L. (nowym właścicielom nieruchomości, zwani dalej: skarżący, inwestorzy) opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości J. [...] gmina L.. Na skutek złożonego zażalenia WINB postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2015 r. orzekł o uchyleniu zażalonego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiły stwierdzone uchybienia proceduralne oraz braki w projekcie zagospodarowania działki. Ponownie rozpatrując sprawę PINB postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania działki. Uzupełniona dokumentacja budowlana wpłynęła do organu 2 lutego 2016 r. Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2016 r. organ I instancji działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f oraz art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.) orzekł o ustaleniu inwestorom opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości J. [...] gmina L.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że stwierdzona w sprawie niniejszej nadbudowa budynku mieszkalnego została wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Właściwe jest zatem ustalenie skarżącym aktualnym właścicielom działki nr ewid. [...] i następcom prawnym T. i J. L. opłaty legalizacyjnej za legalizację nadbudowy spornego budynku mieszkalnego. Opłata została ustalona według wzoru 50 x s x k x w, gdzie s- stawka opłaty wynosi [...] zł, k - współczynnik kategorii obiektu wynosi 2 (kategoria obiektu budowlanego I - budynki mieszkalne jednorodzinne), w- współczynnik wielkości obiektu wynosi 1. Wysokość opłaty legalizacyjne wynosi [...] zł (50 x [...] x 2 x 1). Zażalenie na powołane rozstrzygnięcie złożyli skarżący wnioskując o jego uchylenie w całości. Zdaniem skarżących celem wykonanych robót budowlanych nie była nadbudowa, a jedynie przebudowa i remont istniejącego czterdzieści dwa lata budynku. Ówcześni właściciele zostali wprowadzeni w błąd, ponieważ w Starostwie Powiatowym w L., w Wydziale budowlanym kazano im wypełnić zgłoszenie, nic nie mówiąc o pozwoleniu. Podali, że budynek nie zmienił charakterystycznych parametrów. Nie powstał nowy obiekt budowlany, wymiary budynku są takie jak pierwotnie. Budynek nie stanowi żadnego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska. Uważają, że zaskarżone postanowienie jest dla nich krzywdzące, a kara [...] zł jest nieadekwatna do czynu wynikającego z nieświadomości. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. WINB, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu postanowienia, po przedstawieniu stanu sprawy, WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Podał, iż organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. PINB uznał, że T. i J. L. w wyniku prowadzonej wymiany konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachowego wykonali roboty budowlane polegające na podniesieniu ścian szczytowych, zmianie dachu kopertowego na wielospadowy. Podwyższono ścianki kolankowe (wysokość 0,5 m). Powierzchnię nadbudowy podzielono ściankami działowymi - z połowy pustaków gazobetonowych o grubości 14 cm na cztery pomieszczenia i przedpokój. Do nadbudowy prowadzą również schody żelbetowe. Zamontowana została stolarka okienna w postaci trzech okien dachowych drewnianych o wymiarach 0,70 m x 1,10 m, dwie lukarny plastikowe (1,40 m x 1,15 m) i jedno okno plastikowe. W dwóch pomieszczeniach znajdują się odbudowane przewody kominowe. Kominy zostały podwyższone cegłą czerwoną na zaprawie. W wyniku ww. prac dokonano nadbudowy budynku mieszkalnego o poddasze, w którym wydzielono odrębne pomieszczenia użytkowe. Organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego i w celu legalizacji tych robót budowlanych zastosował tryb z art. 48-49 p.b. WINB podkreślił, iż wykonana nadbudowa budynku mieszkalnego o poddasze zwiększa charakterystyczne parametry istniejącego obiektu. Powyższe znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności protokołach oględzin z 1 kwietnia i 23 maja 2014 r., a także dołączonych doń serwisie fotograficznym oraz projekcie budowlanym. Zatem wykonane roboty budowlane (kwalifikowane jako nadbudowa) nie mogły być przeprowadzone na podstawie zgłoszenia, wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wywiódł, iż roboty zrealizowane przez T. i J. L. nie są robotami określonymi w zgłoszeniu z 24 marca 2010 r. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy w wyniku wykonanych robót nastąpiła nadbudowa budynku, a nie wymiana konstrukcji i pokrycia dachu. Zakres wykonanych prac odbiega w całości od treści zgłoszenia, m.in. na skutek prac podwyższono ścianki kolankowe i powstały dodatkowe pomieszczenia użytkowe. Natomiast w zgłoszeniu z 24 marca 2010 r. wskazano wyłącznie zamiar wykonania wymiany konstrukcji dachowej wraz ze zmianą pokrycia dachowego i obróbkami blacharskimi. Wskazał, iż w ramach procedury określonej w art. 48 i 49 p.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót oraz wzywa wykonawców samowolnych robót budowlanych do złożenia określonych dokumentów, następnie bada, czy przedłożona dokumentacja projektowa oraz przeznaczenie terenu (według ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy) pozwalają na legalizacje inwestycji. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W rozpatrywanym przypadku inwestorzy przedłożyli dokumentację określoną postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2014 r., po analizie której PINB ustalił opłatę legalizacyjną. Warunkiem koniecznym dla ustalenia opłaty legalizacyjnej jest sprawdzenie projektu budowlanego pod względem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. WINB dokonał sprawdzenia przedłożonej dokumentacji budowlanej i potwierdził jej zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz warunkami techniczno-budowlanymi, a także jej kompletność. Podał, że przedmiotowa nadbudowa budynku mieszkalnego stanowi według załącznika do ustawy Prawo budowlane kategorię 1 - budynki mieszkalne jednorodzinne. Składniki nakładanej opłaty przedstawiają się w następujący sposób: (s) - stawka opłaty - wynosząca [...] zł, (k) - współczynnik kategorii obiektu - wynoszący 2,0; (w) - współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1,0. Po wyliczeniu kwota wynosi: 50 x [[...] zł x 2,0 x 1,0] = [...] zł. Wyjaśnił jednocześnie, iż procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skargę do sądu administracyjnego na powołane postanowienie złożyli skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 6 p.b., poprzez błędne uznanie, że prace wykonane w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości J., gmina L. na podstawie zgłoszenia z 24 marca 2010 r. miały charakter nadbudowy, w sytuacji gdy nie doprowadziły do powstania nowej części obiektu, nie spowodowały zmiany ilości kondygnacji ani nie zmieniły przeznaczenia istniejącego wcześniej poddasza; 2. art. 28 ust. 1 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dla robót zrealizowanych w ww. budynku wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy roboty miały co najwyżej charakter przebudowy opisanej w art. 3 pkt 7a p.b., wobec czego ich przeprowadzenie mogło się odbyć na podstawie zgłoszenia; 3. art. 48-49 p.b., poprzez zastosowanie trybu niewłaściwego dla wykonanych robót i bezzasadne wymierzenie opłaty legalizacyjnej, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie właściwym był tryb opisany w art. 50-51 p.b.; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, co skutkowało błędną kwalifikacją robót wykonanych na poddaszu jako wymagających pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podali, iż bezpodstawne jest stwierdzenie, że T. i J. L. wykonali poddasze użytkowe, w sytuacji, gdy poddasze w budynku istniało wcześniej. Postawienie ścianek działowych z lekkiego pustaka nie przesądza nawet o możliwości kwalifikacji takiej powierzchni jako użytkowej lub nieużytkowej. Tok rozumowania organów obu instancji wskazuje, że w budynku powstała nowa kondygnacja, co jest całkowicie nieuzasadnione. Ponadto WINB błędnie uznał - odwołując się do prawidłowego zastosowania art. 3 pkt 6 p.b., który przez pojęcie budowy określa także nadbudowę obiektu budowlanego, że w wyniku nadbudowy powstała nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. Zmiana pokrycia dachowego, wymiana konstrukcji więźby dachowej, czy minimalne podniesienie ścianki kolankowej nie zawiera się w pojęciu nadbudowy. Nadbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. W wyniku przeprowadzenia nadbudowy pewnego obiektu budowlanego zwiększa się jego wysokość i powierzchnia użytkowa. Organy nie dokonały ustaleń w ww. zakresie. Z uwagi na zmianę konstrukcji dachu, niewielka zmiana wysokości ścianki kolankowej nie świadczy jeszcze o zmianie wysokości poddasza. W sprawie nie ustalono jaka powierzchnia istniała przed wykonaniem prac, a jaka po ich przeprowadzeniu. Należy zauważyć, że już wcześniej poddasze było wykorzystywane gospodarczo. Zdaniem skarżących w ramach charakteru przeprowadzonych prac należałoby operować pojęciami - "adaptacja" ewentualnie "przebudowa". Nie mieszczą się one w zakresie pojęcia "budowa" wskazanego w p.b. Na skutek przeprowadzonych prac zmienił się układ funkcjonalny budynku wobec zmiany parametrów technicznych. Parametry charakterystyczne nie uległy natomiast zmianie i zachowały swoją wielkość sprzed budowy. Orzekające w sprawie organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń co do parametrów charakterystycznych budynku sprzed i po wykonanych robotach. Podnieśli, iż złożony w wykonaniu zobowiązania nałożonego przez PINB, projekt budowlany sporządzony przez osobę uprawnioną operuje nieprecyzyjnie pojęciem "rozbudowa" i "nadbudowa". W projekcie stwierdzono m.in., że: "rozbudowa będzie polegać na przebudowie poddasza i zadaszeniu tarasu nad gankiem i kotłownią", "w wyniku projektowanej inwestycji nie zwiększy się powierzchnia zabudowy", "budynek mieszkalny pozostanie obiektem piętrowym z poddaszem użytkowym". Powyższe świadczy o zachowaniu istotnych parametrów budynku po dokonanych pracach i nie daje podstaw do stwierdzenia, iż na poddaszu wybudowano nową część istniejącego obiektu. Błędna kwalifikacja prac wykonanych w budynku doprowadziła do nieprawidłowego wszczęcia procedury przewidzianej w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 p.b. Bezpodstawnie nałożono opłatę legalizacyjną, w sytuacji, gdy tylko roboty określone w art. 3 pkt 6 p.b. powinny zostać objęte ww. procedurą. W ocenie inwestorów, w razie uznania, że roboty wykraczają poza zakres zgłoszenia należało dokonać ich wstrzymania, a w razie całkowitego zakończenia i zgodności robót ze stanem prawnym, co miało miejsce w niniejszym przypadku, należało stwierdzić brak podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 p.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29-31 p.b. wprowadzają wyjątki od ogólnej zasady, określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu. Omawiana w niniejszej sprawie nadbudowa budynku mieszkalnego (poprzez wymianę konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachowego, zmiana dachu kopertowego na wielospadowy, podniesienie ścian szczytowych, podwyższenie ścian kolankowych, montaż stolarki okiennej i lukarn, odbudowa przewodów kominowych) do nich nie należy. Wykonana przez skarżących nadbudowa budynku mieszkalnego wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący ww. dokumentu nie przedstawili. Przedstawione przez inwestorów zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z 24 marca 2010 r. – w zakresie dotyczącym budynku mieszkalnego - obejmowało remont budynku mieszkalnego, - wymianę konstrukcji dachowej wraz ze zmianą pokrycia i obróbkami blacharskimi, docieplenie ścian zewnętrznych styropianem + tynk, obudowę ganku (k. 5 akt administracyjnych, t. I). Zatem wykonany przy spornym budynku zakres prac budowlanych zdecydowanie wykraczał poza zakres złożonego zgłoszenia. Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, PINB zasadnie rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu, w trybie art. 48 p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tą kategoryczną dyspozycję łagodzi jednak regulacja art. 48 ust. 2, bowiem zgodnie z jego treścią jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (jeżeli są one nadal prowadzone). W tym postanowieniu stosownie do ust. 3 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie na inwestora: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, i 4 oraz ust. 3: do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku nie wypełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 p.b.) – orzeka nakaz rozbiórki. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 p.b.). Wówczas właściwy organ, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki i terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 p.b., właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidzianej w art. 59 f p.b. Przy czym, stawka w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i ust. 2 p.b.). Co istotne, spełnienie przez strony powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4). Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Podkreślić w tym miejscu należy, że chociaż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z zastrzeżeniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, to opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza stronie możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie była ocena legalności wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachowego, zmianie dachu kopertowego na wielospadowy, podniesieniu ścian szczytowych, podwyższeniu ścian kolankowych, zamontowaniu stolarki okiennej, lukarn plastikowych i odbudowie przewodów kominowych. Wykonane prace organy zakwalifikowały jako nadbudowę obiektu budowlanego, wymagającą uprzedniego pozwolenia na budowę. W konsekwencji uznały, iż doszło do samowoli o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Oceniając zaś, iż możliwa jest legalizacja, po spełnieniu przez inwestorów wymaganych warunków, PINB wymierzył opłatę legalizacyjną, a organ odwoławczy rozstrzygnięcie to uznał za prawidłowe. W ocenie Sądu z dokonaną w niniejszej sprawie oceną organów nadzoru budowlanego w części dotyczącej charakteru robót budowlanych wykonanych przez inwestorów tj. zakwalifikowanie ich jako nadbudowy budynku mieszkalnego należy się zgodzić. W istocie bowiem doszło w rozpoznawanej sprawie do nadbudowy obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego - poprzez podniesienie ścian szczytowych budynku (wskutek czego powstało poddasze użytkowe), wymianę konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachowego, zmianę dachu kopertowego na wielospadowy. Podwyższono ścianki kolankowe na wysokość 0,5 m. Powierzchnię nadbudowy podzielono ściankami działowymi - z połowy pustaków gazobetonowych o grubości 14 cm na cztery pomieszczenia i przedpokój. Do nadbudowy prowadzą również schody żelbetowe. Zamontowana została stolarka okienna w postaci trzech okien dachowych drewnianych o wymiarach 0,70 m x 1,10 m, dwie lukarny plastikowe (1,40 m x 1,15 m) i jedno okno plastikowe. W dwóch pomieszczeniach znajdują się odbudowane przewody kominowe. Kominy zostały podwyższone cegłą czerwoną na zaprawie. dobudowanie do niego nowego elementu w postaci tarasu i sytuowanie nań ogrodu zimowego. Tego typu inwestycja – jak zasadnie uznały organy – objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnić w związku z tym należy, że przez obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowę stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz obiekt małej architektury. Budową w myśl art. 3 pkt 6 p.b. jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Wprawdzie ustawodawca używając w art. 3 pkt 6 p.b. sformułowania "nadbudowa" nie wskazał jego pełnej definicji, jednak jak przyjmuje się w orzecznictwie roboty budowlane związane z podniesieniem ścianek kolankowych, wymurowaniu ściany szczytowej z otworami okiennymi, wymurowaniu nowych przewodów, zmiany geometrii dachu, a zatem i konstrukcji dachu, adaptacja poddasza z nieużytkowego na cele mieszkalne, mają również charakter nadbudowy, czyli jest to budowa o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 459/13, publ.: cbois). Zatem wykonane w tym zakresie roboty budowlane należy zakwalifikować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Trafne jest zatem stanowisko organów uznające, iż szczegółowo opisane w protokołach oględzin roboty budowlane nie były objęte dokonanym 24 marca 2010 r. zgłoszeniem, a ich wykonanie winno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżących nie sposób uznać, że wykonana nadbudowa miała co najwyżej charakter przebudowy. Tym samym nieuprawnione są zawarte w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Zarzuty te w istocie zmierzają do podważenia dokonanych przez organy ustaleń dotyczących zakresu wykonanych robót i zakwalifikowania ich jako nadbudowy budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2016 r. PINB zasadnie ustalił skarżącym opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Spełnili oni bowiem obowiązki nałożone postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. oraz z [...] marca 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. przedkładając wymagane prawem dokumenty. Także opłata legalizacyjna wyliczona została prawidłowo, w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 p.b. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do kategorii I, gdzie współczynnik k wynosi 2,0, w - 1,0 a zatem, przy stawce s, określonej jako [...]0 zł, opłata legalizacyjna wyniesie [...] zł ([...] x 2,0 x 1 x 50 = [...]), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji. Dlatego też prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej w kontrolowanym postępowaniu nie nasuwa zastrzeżeń. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził zasadność podjętych przez organy nadzoru budowlanego postanowień. Jednocześnie Sad uznał zarzuty skargi za niezasadne. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze. Sam projektant nazwał złożony projekt "Projekt budowlany nadbudowy budynku mieszkalnego". Nadbudowa budynku mieszkalnego nie mieści się w pojęciu adaptacja, co sugerują skarżący. W rezultacie argumenty skargi stanowią polemikę z prawidłowo zastosowanymi przez organy przepisami prawnymi. W świetle przytoczonych faktów nie można skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W okolicznościach powyższej sprawy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.