VIII SA/Wa 467/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Starosta L. działając na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako Kpa, po rozpoznaniu wniosku D.S. oraz postanowienia Wojewody [...] – Delegatura w R. [...] nr [...] z dnia [...].01.2009r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] położonej w Z. przy ul. [...] odmówił udzielenia pozwolenia i zatwierdzenia projektu budowlanego budynku handlowo-usługowego. W uzasadnieniu decyzji Starosta L. wyjaśnił, że wezwał /pismem z dnia [...].01.2009r./ inwestora do uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uzyskania zgody aktualnych współwłaścicieli działki nr ewid. [...] na wykonanie robót budowlanych. Organ stwierdził, iż inwestor nie uzyskał ww. zgody, w związku z czym nie wykonał zaleceń ustalonych w ww. wezwaniu. W toku postępowania aktualni współwłaściciele działki, jak i sąsiedzi wnieśli sprzeciw co do zamierzonej inwestycji. Powyższe stanowiło przesłankę do uznania przez organ, że: "przedmiotowa inwestycja ograniczałaby prawa do korzystania ze wspólnej części działki, ponieważ w przypadku budowy budynku handlowo-usługowego, przedmiotowa działka stanowiłaby parking dla samochodów przyjeżdżających do zaopatrzenia się w przedmiotowym budynku co utrudniałoby dojazd i wyjazd z garaży będących we współwłasności". Organ wskazał, iż znając zdanie współwłaścicieli działki nie skorzysta z art. 35 ust. 3 oraz uważa wydanie postanowienia o uzupełnienie dokumentów za bezzasadne. W konkluzji organ stwierdził, że inwestor nie spełnia warunków zawartych w art. 33 ust.2 pkt 2 i art. 35 ustawy – Prawo budowlane. W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie D.S. zarzucił organowi nieznajomość przepisów oraz nieuwzględnienie postanowień Sądu Rejonowego w Z. i Sądu Okręgowego w R., które "zobowiązały strony do wzajemnego nieczynienia sobie żadnych przeszkód na zamierzone inwestycje, o ile taka będzie wymagana przez organ architektoniczno-budowlany". Według niego powyższe stanowiło uzupełnienie braków /odnośnie pkt 2/ wskazanych w wezwaniu Starosty z dnia [...].01.2009r. Jednocześnie podniósł, że uzupełnił również braki w odniesieniu do pkt 1 i 3. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania D.S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza naruszenia prawa w prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji, gdyż wymagane prawem dokumenty w tym projekt budowlany oraz zastosowane rozwiązania projektowe nie są zgodne z obowiązującymi na dzień złożenia wniosku przepisami. Decyzja nr [...] została wydana w oparciu o przepisy art. 28, art. 33, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zmienione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004r. (Dz.U. Nr 109, poz. 1156). Przepisy te regulują wymagania jakie należy spełnić przy projektowaniu i budowie obiektów i urządzeń z nimi związanymi na terenach budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji o niezgodnej z przepisami lokalizacji budynku inwestora przy granicy działki wydzielonej z pozostałą częścią działku użytkowanej wspólnie przez skarżących, gdyż wg organu w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania przepisy §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury określające przypadki w jakich można dopuścić lokalizację budynków w odległościach mniejszych niż określone w § 12 ust. 1 od granic działki, a nawet zlokalizować budynek bezpośrednio przy niej. Organ odwoławczy podniósł, iż nie może się zgodzić z innymi rozwiązaniami projektowymi, w tym z usytuowaniem drzwi w ścianie z wyjściem na część wspólną, czy też opaski budynku poza jego obrysem, bowiem powoduje to zajęcie części wspólnej na co jest wymagana zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Projektant nie odniósł się również w opisie technicznym w jaki sposób będą wykonywane wykopy pod fundament, jak zostanie wykonana izolacja pionowa ścian fundamentowych od strony wspólnej. Ponadto nie uwzględniono postanowień sądów, które dopuszczały usytuowanie budynku na wydzielonej części dla tych celów w ramach zawartej ugody oraz urządzenie i utwardzenie dojścia do pawilonu przez część wspólną. Organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane, jak i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co zostało poparte dowodami tj.: braku wymaganych prawem załączników do wniosku o pozwolenia na budowę. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.S. wskazał, iż wydana decyzja jest dla niego krzywdząca z uwagi na nieuwzględnienie stanu faktycznego, w związku z czym wnosi o zajęcie przez Sąd stanowiska w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zawarł z właścicielką działki ugodę sądową [sygn. akt: [...]], której istotą było wzajemne wyrażenie zgody na zamierzone inwestycje na działce nr [...], o ile taka będzie wymagana przez organ architektoniczno-budowlany, jak również strony zobowiązały się nie czynić sobie żadnych przeszkód w związku z użytkowaniem części nieruchomości. W związku z powyższym skarżący poinformował, iż zwrócił się do Sądu Rejonowego w Z. z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji w celu wykonania czynności w trybie art. 1050 kpc oraz zaniechanie czynności w trybie art. 1051 kpc. Skarżący oświadczył, że nie został poinformowany o powołaniu biegłego w niniejszej sprawie, jak i do akt administracyjnych sprawy nie była dołączona jakakolwiek opinia sporządzona przez biegłego. W dalszej części uzasadnienia skarżący szczegółowo odniósł się do kwestii miejsc parkingowych o których mowa w uzasadnieniu decyzji Starosty Z., jak i warunków technicznych jakim powinien odpowiadać budowany budynek i jego usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie wskazał, iż zarzut stronniczego działania organu wojewódzkiego nie znajduje poparcia w faktach, gdyż wszelkie wątpliwości został wyjaśnione przez organ odwoławczy, a także wskazano na niedostateczne przeprowadzenie oceny dowodów i interpretacji przepisów prawa materialnego. Organ stwierdził, że rozpatrując niniejszą sprawę wziął pod uwagę rozstrzygnięcia sądów cywilnych, które zdecydowały na wniosek zainteresowanych o spornych kwestiach co do swobody inwestowania na wydzielonych częściach działki /nr ewid. [...] bez potrzeby uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli. W ocenie organu odwoławczego brak było przesłanek do wydania innego rozstrzygnięcia niż w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga D.S. jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] nr [...] wydana dnia [...] kwietnia 2009r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego, z powodu nie przedstawienia przez inwestora dowodu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością, na której miała być realizowana projektowana inwestycja dla celów budowlanych. Należy zauważyć, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Na podstawie art. 7 i 77 § 1 Kpa organ administracyjny, w tym również odwoławczy, winien zbadać wszystkie okoliczności sprawy. Art. 7 Kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracji dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. Ponadto art. 77 § 1 Kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Organ jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem omówionych wymagań prawnych, czyli przepisów prawa procesowego poprzez brak wskazania podstawy prawnej oraz nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być dokładnie powołana ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa formalnego i materialnego. Organ drugiej instancji po zapoznaniu się z materiałem dowodowym uznał, iż Starosta L. nie określił jednoznacznie na czym polegało nie wywiązanie się inwestora z braków wskazanych we wniosku, w związku z czym pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. zobowiązał organ do uzupełnienia uzasadnienia decyzji o doprecyzowanie przyczyn wydania negatywnego rozstrzygnięcia. Uzupełnianie decyzji lub uzasadnienia w tym trybie jest co najmniej kontrowersyjne. Oczywiście organ odwoławczy może prowadzić postępowanie dowodowe i dokonywać czynności sprawdzających. Jednak nie może to polegać na wyjaśnianiu powodów wydania decyzji przez organ I instancji bo te informacje winny znajdować się w uzasadnieniu. Niezależnie od tego w wyżej wymienionym piśmie Wojewoda [...] dopuścił się wielu nieprawidłowości wskazując, błędny znak niniejszej sprawy, błędny nr i datę decyzji organu I instancji, jak i miejsce planowanej inwestycji. Może powstać w ten sposób wątpliwość czy na pewno w piśmie chodziło o przedmiotową sprawę. Przede wszystkim jednak należy wskazać na wadę decyzji innego rodzaju. Organ II instancji stwierdza, że Starosta L. w sposób niepełny i zbyt skąpy uzasadnił swoją decyzję. Następnie kwestionuje zastosowanie przez organ I instancji § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zmienione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004r. (Dz.U. Nr 109, poz. 1156). Dostrzegając te mankamenty organ II instancji podejmuje się poprawienia braków zaskarżonego rozstrzygnięcia zarówno jeśli chodzi o stan faktyczny jak i podstawę prawną. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy dojść do wniosku, że organ II instancji nie wskazał żadnej podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia poza powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, co prawda organ odwoławczy wskazuje, że decyzja nr [...] została wydana w oparciu o przepisy art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zmienione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004r. (Dz.U. Nr 109, poz. 1156)". Jednakże decyzja wydana w niniejszej sprawie nosi nr [...] a decyzja I instancji [...]. W tej sytuacji powoływanie się na decyzję nr [...] jest niezrozumiałe. Oczywiście mogło być tak, że numer wskazywanej decyzji mógł zostać wpisany omyłkowo ale nawet wówczas należało by przyjąć, że nie przytoczono w prawidłowy sposób podstawy prawnej. Większość przytoczonych przepisów ma charakter ogólny i w nie mogła stanowić merytorycznej podstawy rozstrzygnięcia( art. 28, art. 36, art. 34 ust. 4) zaś art. 33 dzieli się na ustępy, punkty, litery i brak wskazania, który dokładnie przepis znajduje zastosowanie w sprawie należy uznać za istotne uchybienie. Niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny musi opierać się na treści dokumentu a nie może domyślać się właściwych intencji autora. Na konieczność wskazywania właściwej i pełnej podstawy prawnej wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 8 kwietna 1999r. sygn. akt SA 8192/98 stwierdził, że ,,Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Decyzja, w której nie podano podstawy prawnej, jest wadliwa, nawet jeśli taka podstawa prawna w rzeczywistości istnieje. Szczegółowe ustalenia prawne i faktyczne rozstrzygnięć nadzorczych mają również i to znaczenie, że kierowane są do organów samorządowych w skład których wchodzą bardzo często osoby nie mające przygotowania czy wykształcenia prawniczego. Skoro więc gremia te muszą podejmować stosowne uchwały w wyniku rozstrzygnięć nadzorczych, te ostatnie w swojej treści nie mogą zawierać żadnych uchybień. W innym bowiem przypadku funkcjonowanie organów nadzoru nad działalnością komunalną byłoby iluzoryczne." (LEX nr 46242). Z kolei w wyroku z dnia 10.10.2007r. w sprawie II GSK 177/07 wskazał, że ,, Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego, wraz z podaniem źródeł jego publikacji. W sytuacji gdy dany artykuł dzieli się na kilka ustępów, podzielonych również na litery, brak wskazania który z ustępów tego przepisu znajduje w sprawie zastosowanie, narusza ten wymóg." ( LEX 399157). Dodatkowo należy wskazać, że organa obu instancji niedostatecznie wyczerpująco odniosły się do stanowiska prezentowanego przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego dotyczącego wpływu zawartej między stronami ugody sądowej oraz treści wyroków sądów powszechnych na przebieg niniejszego postępowania. Ma to o tyle duże znaczenie, że w zasadzie Skarżący swoje stanowisko opierał wyłącznie na wskazanych wyżej dokumentach. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.