VIII SA/Wa 481/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową; 2) uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. przyznał T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej także jako: "grupa", "spółka" lub "strona") pomoc finansową: - na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł, - na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł, - odmówił pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł. Łączna kwota pomocy finansowej wyniosła: [...] zł. W uzasadnieniu swej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wskazał, że z uwagi na fakt, iż złożone przez ww. grupę kosztorysy wzbudzały wątpliwości dotyczące wysokości wartości kosztorysowej robót skierował sprawę do kosztorysanta celem weryfikacji. Według weryfikującego kosztorysy powykonawcze są zawyżone i należy je sporządzić ponownie. W ostatecznych uwagach do załączonych kosztorysów powykonawczych, kosztorysant stwierdził zawyżenie wartości robót o łącznej wysokości [...] złotych netto. Organ I instancji przyjął za wiarygodną ocenę przeprowadzoną przez kosztorysanta, tym samym, uznał, iż pomoc finansowa powinna zostać przyznana do wartości inwestycji przez niego określonej. Mając na uwadze poniesione przez grupę producentów w okresie od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r., zakwalifikowane do objęcia pomocą finansową koszt inwestycji, polegającej na budowie budynku sortowni z chłodniami w wysokości [...] zł netto należy pomniejszyć o kwotę [...] zł. Organ wskazał, że przeprowadzona kontrola na miejscu wykazała koszty niekwalifikowane w wysokości [...] zł netto. Grupa złożyła wyjaśnienia, iż nie jest odpowiedzialna za włączenie do wniosku kwoty pomocy finansowej, w części niekwalifikowanej. Konkludując organ zauważył, że w rozpatrywanym przypadku, różnica między łączną wnioskowaną kwotą pomocy, a łączną należną kwotą pomocy finansowej wynosi [...] zł, co stanowi [...] % kwoty pomocy należnej. Jednakże z uwagi na fakt, iż grupa wykazała, że nie jest odpowiedzialna za włączenie do wniosku kwoty pomocy finansowej, w części niekwalifikowanej nie stosuje się kary. Uwzględniając powyższe, łączna kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wynosi [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona. Decyzji organu I instancji zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie dokumentów i wyjaśnień złożonych przez odwołującą się, przyjęcie za wiarygodną opinii kosztorysanta i wydanie decyzji jedynie w oparciu o wskazaną opinię, pomimo iż kosztorysant nie wskazał żadnych podstaw do kwestionowania kosztorysu wnioskodawcy. 2. naruszenie art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie dowodów dostarczonych przez stronę postępowania, w tym m.in. w postaci kosztorysu powykonawczego, stanowiącego dokument, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 4) ppkt a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz niezbędnych wyjaśnień i korekt; 3. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, a którym odmówił wiarygodności oraz poprzez brak wskazania, które koszty zostały uznane za zawyżone i na jakiej podstawie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania co do kwoty [...] zł i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania we wnioskowanej kwocie, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania spółki uchylił w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. rozpatrując niniejszą sprawę naruszył art. 7 oraz 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy oraz naruszył art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niesporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami zawartymi ww. przepisie. Organ odwoławczy odnosząc się do pierwszego z naruszeń wskazał, że organ I instancji nie dokonał analizy przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu powykonawczych przedstawionych przez grupę. W przypadku, gdy w sprawie pojawiają się zarzuty dotyczące podstaw wyliczenia wartości robót, przez powołanego przez organ I instancji kosztorysanta, organ ten winien zwrócić się do powołanego przez siebie biegłego o wskazanie podstaw przyjęcia takich, a nie innych stawek, a co za tym idzie, ewentualne uzupełnienie sporządzonej opinii. Ponadto, organ I instancji przeprowadzając postępowanie nie wyjaśnił kwestii podstaw świadczących o braku odpowiedzialności grupy za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Organ w odniesieniu do takich okoliczności winien brać pod uwagę nie tylko słuszny interes obywateli, ale również interes społeczny i zasadę praworządności, i w oparciu o te klauzule, oceniać zebrane dowody. Zgodnie z art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011, to na wnioskodawcy leży ciężar wykazania, że nie ponosi odpowiedzialności za włączenie niekwalifikowalnej kwoty do wniosku. Sam fakt złożenia przez stronę oświadczenia o nieponoszeniu odpowiedzialności nie zwalnia w żaden sposób organu I instancji od oceny takiego dowodu, w kontekście całości zebranego materiału dowodowego, a przeprowadzenie takiej analizy, winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W swoim rozstrzygnięciu organ I instancji, poza suchym stwierdzeniem, że strona nie ponosi odpowiedzialności, w żaden sposób nie wykazał, że przeprowadził jakiekolwiek postępowanie w powyższym zakresie, ani że ocenił wartość dowodową oświadczenia grupy, w odniesieniu do innych zebranych w sprawie dowodów. Powyższe uchybienia wskazują na naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie polegające na: - ponownej weryfikacji przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu w kontekście ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, - ustaleniu, dlaczego biegły przyjął określone wartości robót inwestycji polegających na budowie sortowni owoców z chłodniami, w miejscowości B., działka ew. nr [...]. Następnie tak zebrany materiał dowodowy, w tym szczególności uzyskane wyjaśnienia biegłego, organ I instancji oceni w kontekście całego zebranego materiału dowodowego, w dalszej kolejności, w zależności od wyniku ww. czynności, dokona analizy ewentualnego zakresu odpowiedzialności grupy za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, a następnie, w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie, sporządzi decyzję, spełniającą wymogi wskazane w art. 107 k.p.a., w szczególności w zakresie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy zauważył nadto, że organ administracyjny, zgodnie z art. 80 k.p.a., ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, w związku z powyższym, w przypadku złożenia kosztorysu powykonawczego, organ ma obowiązek weryfikacji, czy fakty w nim zawarte znajdują potwierdzenie w innych dokumentach zgromadzonych w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2013 r. wniosła spółka. Wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie: - art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie ponad żądanie strony odwołującej, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji na jej niekorzyść, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie prowadzące do uznania, że konieczny do wyśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie i w konsekwencji wydanie decyzji kasacyjnej zamiast merytorycznej. - art 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji zostało przeprowadzone w znacznej części. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata zarzuciła naruszenie: 1. art. 16 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie przez organ II instancji w całości decyzji organu I instancji z 12 września 2013 r., a więc także w części nieobjętej zakresem odwołania (punkt - tiret - nr 1 i 2) - przyznającej skarżącej pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w łącznej kwocie [...] zł., pomimo że decyzja organu I instancji w części, tj. tiret - nr 1 i 2, w której nie została zaskarżona stała się ostateczna; 2. art. 8 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, poprzez zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. z jednoczesnym narzuceniem organowi I instancji w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej i nakazaniem obniżki tej pomocy przez nałożenie sankcji wynikającej z art. 117 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. w ramach wytycznych co do dalszego prowadzenia sprawy, pomimo że organ I instancji ma pełną swobodę w orzekaniu, a w ramach postępowania w pierwszej instancji dokonał oceny powyższych okoliczności i uznał, że strona wykazała, że nie jest odpowiedzialna za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, jak również pomimo że, organ administracji publicznej powinien działać celem pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej, a nie w celu doprowadzenia do niekorzystnego rozstrzygnięcia dla strony; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu w sposób wystarczający dlaczego organ odwoławczy z uwzględnieniem realiów niniejszej sprawy skorzystał ze stanowiącej wyjątek możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że organ odwoławczy powinien wyczerpująco oraz w sposób przekonujący dla strony wyjaśnić dlaczego nie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, a uchylił decyzję organu I instancji i przekazał do ponownego rozpatrzenia; 4. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jak również nie zachodzą ewentualne podstawy do zastosowania art. 136 k.p.a., pomimo że organ odwoławczy powinien przeciwdziałać przewlekłości postępowania i stosować możliwie najprostsze środki zmierzające do załatwienia sprawy, a uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w przypadku zachodzenia podstaw do dalszego prowadzenia postępowania odwoławczego, stanowi rażące naruszenie zasady szybkości oraz zbędnego formalizmu postępowania administracyjnego. 5. naruszenie art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na: a) zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. pomimo, że nie istnieją podstawy do jego zastosowania, a organ winien przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające i orzec co do istoty sprawy; b) przyjęciu, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii podstaw świadczących o braku odpowiedzialności skarżącej za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, pomimo że to do organu I instancji należy samodzielna ocena, czy skarżąca wykazała istnienie podstaw braku odpowiedzialności za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, a organ II instancji może dokonać zupełnie innej oceny tych okoliczności, jak również pomimo że nie wyjaśnienie powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji, nie może powodować negatywnych konsekwencji dla strony postępowania, której zostało przyznane skonkretyzowane uprawnienie: c) przyjęciu, że skarżąca nie wykazała braku odpowiedzialności za włączenie niekwalifikującej się kwoty pomocy i w konsekwencji błędnego zastosowania i wykładni art. 117 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do sektora owoców i warzyw, pomimo że skarżąca nie ma obowiązku udowodnienia, a jedynie ciąży na niej obowiązek wykazania braku tej odpowiedzialności, co nie należy utożsamiać z udowodnieniem danej okoliczności, jak również pomimo, że to do organu I instancji należy ocena złożonych przez stronę wyjaśnień w ramach postępowania administracyjnego, a narzucanie tej oceny przez organ II instancji w wytycznych co do prowadzenia ponownego postępowania jest zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, rażącym naruszeniem zasady samodzielnego orzekania przez organ I instancji; d) przyjęciu, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, pomimo że organ I instancji dokonał innej oceny stanu faktycznego, co organ II instancji mógł zakwestionować i poddać ponownej ocenie orzekając co do istoty sprawy, natomiast wskazywanie organowi I instancji w uzasadnieniu decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozstrzygnięcia własnej oceny stanu faktycznego i de facto narzucenia wyniku rozstrzygnięcia stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności. Pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, tj. co do zakresu, w którym uchyla decyzję organu I instancji w punkcie - tirecie 1 i 2 jej sentencji o przyznaniu pomocy finansowej w łącznej kwocie [...] zł. oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. co do zakresu w którym uchyla decyzję organu I instancji w punkcie - tirecie 3 jej sentencji o odmowie przyznania pomocy finansowej w łącznej kwocie [...] zł. Nadto, wniósł zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), k.p.a., jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to częściowo zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, a w pozostałej części z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z tytułu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz jej uchylenie w pozostałym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną, czy też możliwe było uzupełnienie postępowania przez ten organ i wydanie w wyniku uzupełnienia stosownej decyzji merytorycznej przez ten organ. Dodatkowo spór dotyczy możliwości uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w zakresie nie zaskarżonym odwołaniem. Oceniając przedmiotową decyzję w pierwszej kolejności należy rozważyć przesłankę dotyczącą stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja organu I instancji jedynie w części - nie satysfakcjonowała strony, stąd została zaskarżona odwołaniem, ale jedynie w zakresie pkt 3 (tiret 3), tej decyzji. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji objął całość trzypunktowej decyzji organu I instancji, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem, jak i niezaskarżone. Trafnie w powyższym zakresie skarżąca powołała się na wyrok NSA z 26 czerwca 2008 r., II GSK 175/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), który wskazał, że cyt. "Pamiętać (...) należy, że postępowanie odwoławcze wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że w tym zakresie organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, czy do całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji) decyduje strona składająca odwołanie. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości, to jest w tym zakresie w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części nie zaskarżonej decyzja stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie sentencja decyzji organu I instancji składa się z siedmiu punktów. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji, która została zaskarżona". W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak było podstawy prawnej do zastosowania w części niezaskarżonej art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe, zdaniem Sądu, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Sąd podziela bowiem powyższe stanowisko NSA i wskazuje, że w wypadku niezłożenia odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1 i 2 tej decyzji, to decyzja ta w tej części stała się ostateczna. Nie może zatem organ II instancji poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Postępowanie odwoławcze nie może zaś być wszczęte z urzędu (patrz - wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 675/07), może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez uprawniony podmiot i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Zatem uchylenie przez organ odwoławczy w tym zakresie decyzji organu I instancji naruszyło art. 16 k.p.a. (decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych) oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności organu w tym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do rozważenia zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny tejże decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ II instancji zastosował art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie w powyższym zakresie skarżąca powiązała możliwość wydania decyzji kasatoryjnej z zakresem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Ponadto granice, w których organ II instancji może przeprowadzić postępowanie dowodowe wyznacza przepis art. 15 k.p.a. ustalający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, wydanej w oparciu o art. 138 § k.p.a., Sąd dokonał oceny czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje gdy w danej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). Mając powyższe na względzie należy odnieść zalecenia wskazane w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego do ewentualnej możliwości samodzielnego rozpoznania spawy przez organ odwoławczy, bez konieczności wydania decyzji kasatoryjnej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy prawne, które naruszył organ I instancji oraz stwierdził, że ten organ nie dokonał analizy przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu powykonawczego przedstawionego przez skarżącą, jak również nie dokonał oceny materiału dowodowego w zakresie odpowiedzialności spółki, za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Powyższe okoliczności mogą mieć wpływ na uzyskanie przez stronę pomocy, jak i również mogą mieć wpływ na jej wysokość. Prezes ARiMR nakazał przeprowadzić organowi I instancji postępowanie polegające na: - ponownej weryfikacji przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu w kontekście ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, - ustaleniu, dlaczego biegły przyjął określone wartości robót inwestycji polegających na budowie sortowni owoców z chłodniami. Dalsze zalecenie dotyczyło dokonania w kontekście całego zebranego materiału dowodowego oceny wyjaśnień biegłego i ewentualne rozważenie zakresu odpowiedzialności spółki za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe zalecenia organu odwoławczego mieszczą się w przesłankach z art. 136 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy sam może przeprowadzić to postępowanie. Zalecenia te bowiem koncentrują się na ponownej weryfikacji dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Trzeba także wskazać, że organ odwoławczy dużą rolę przykłada do kwestii odpowiedzialności skarżącej spółki za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Jednakże z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca złożyła w tym zakresie stosowne oświadczenie, które zostało ocenione przez organ I instancji w sposób pozytywny dla strony. Trudno zatem w tym zakresie prowadzić dodatkowe postępowanie skoro zostało ono już przeprowadzone, a dowód oceniony na korzyść skarżącej. Natomiast odmienna ocena tego dowodu w żaden sposób nie może prowadzić do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ zgodnie z cyt. wyżej art. 138 § 2 k.p.a., może co najwyżej wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie może natomiast wyrażać oceny prawnej, która wiązałaby organ niższej instancji. Organ ten bowiem ma samodzielność decyzyjną. Mając powyższe na względzie zakres zaleconego przez Prezesa ARiMR postępowania nie narusza art. 136 i art. 15 k.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazywane również wady w zakresie uzasadnienia decyzji mogły zostać konwalidowane decyzją Prezesa ARiMR, który w uzasadnieniu mógłby szczegółowo odnieść się do zebranego materiału dowodowego. Trzeba podkreślić, o czym była mowa wyżej, że istota postępowania odwoławczego nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, ale polegać ma na ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu w oparciu o zebrane dowody stosownej decyzji. Zdaniem Sądu zasadą postępowania odwoławczego winno być wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Wprost o powyższym stanowią przepisy, które wydanie decyzji kasatoryjnej ograniczają do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku. Natomiast o uchyleniu decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 Nr 461), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.