VIII SA/Wa 485/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi L. Ł., J. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek L. i J. Ł., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia[...].06.2010 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. nr [...]z dnia [...].02.2008 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...].02.2008 r., znak: [...], PINB w m. R. odmówił wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującej inwestorowi - właścicielowi pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...] przy ul. W. w R. rozbiórkę tego budynku. Mazowiecki WINB decyzją nr [...] z dnia [...].06.2010 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w m. R. z dnia [...].02.2008 r. Wnioskiem z dnia [...].07.2010 r. L. i J. Ł. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] WINB z dnia [...].06.2010 r. Po rozpatrzeniu wniosku oraz analizie materiału dowodowego sprawy organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 Kpa. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Organ podkreślił, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzja [...] WINB nr [...] z dnia [...].06.2010 r., znak: [...], nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowym przypadku, inwestor prowadził roboty budowlane zgodnie z decyzją udzielającą pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...].12.2003r., znak: [...]), która w trybie nadzwyczajnym została wyeliminowana z obrotu prawnego (decyzja GINB z dnia [...].01.2007r., znak: [...]). Organ powołał się na treść wyroku z dnia 11.08.2009 r., sygn. akt II SA/Ol 587/09, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że inwestora prowadzącego roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję na budowę nie można traktować jako podmiotu, popełniającego samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Nie zmienia tego fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Nie można zgodzić się z zarzutem, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wywiera taki skutek, iż budowa jest nielegalna od samego początku. Zatem zgodnie z poglądem sądowo-administracyjnym na budowę, która została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego, nie można wydać decyzji rozbiórkowej w trybie art. 48 ust. ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). W zaistniałej sytuacji powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ponadto w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszym przypadku zasadnie uczynił organ powiatowy wydając decyzję z dnia [...].02.2008r., w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze w ocenie GINB uznanie przez [...] WINB, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji opartej o art. 156 § 1 Kpa, nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Organ podkreślił, iż badana decyzja [...] WINB z dnia [...].06.2010r. została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ustosunkowując się do argumentów Skarżących organ wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Wyjaśnił również, iż przedmiotem postępowania zakończonego niniejszą decyzją nie jest budynek, a jedynie decyzja [...] WINB z dnia [...].06.2010r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Natomiast powoływane przez Skarżących w piśmie z dnia [...].07.2010r. akty administracyjne (decyzje, wyroki), nie dotyczą niniejszej sprawy, zostały bowiem wydane w innych postępowaniach administracyjnych. W związku z powyższym organ wskazał, iż żądania Skarżących zawarte w pismach z dnia [...].07.2010 r., [...].08.2010 r. i [...].12.2010 r. nie zostaną rozpatrzone, ponieważ wykraczają poza zakres przedmiotowej sprawy. Ponadto organ wyjaśnił Skarżącym, że zgodnie z art. 157 § 1 Kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia. Zatem w przedmiotowej sprawie organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji [...] WINB jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Pismem zatytułowanym "odwołanie" L. i J. Ł. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli, że teraz wnoszą o uchylenie decyzji WINB z [...].06.2010 r., nr [...], ponieważ organ wydając tą decyzję nie odniósł się do ich wniosków zawartych w piśmie z dnia [...].03.2010 r. (zarzuty naruszenia art. 170 ppsa, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa). Wnieśli o uchylenie decyzji nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na procesowanie w kierunku zastosowania rozbiórki omawianego budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].01.2011 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia, powtórzył przy tym wcześniej prezentowana argumentację. Nadto organ odwoławczy wskazał, że prace budowlane inwestor rozpoczął na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, dlatego nie znajduje zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, lecz art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. i J. Ł. (dalej jako skarżący). Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili nie ustosunkowanie się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie odniósł się też do dowodów i wyjaśnień przywołanych wcześniej, a związanych z unieważnieniem decyzji PINB w R. nr [...], czym ogranicza możliwość sądowego obiektywnego rozpoznania sprawy. Podnieśli, że organ nie podważył słuszności ich zarzutu, że decyzja PINB [...] narusza art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W ich ocenie decyzja ta narusza również art. 170 p.p.s.a., gdyż nie uwzględnia wyroku sądu administracyjnego. W ocenie skarżących zrealizowana inwestycja jest samowolą budowlaną, która narusza nie tylko przepisy prawa budowlanego, ale również o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty, zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym nie może w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Wskazał, że nie można w toku instancji zmieniać trybu nadzwyczajnego na zwykły, jak chcieliby tego skarżący w "odwołaniu" (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Wniosek o uchylenie decyzji WINB z [...].06.2010 r. zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. W przedmiotowej sprawie ocenie z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych podlegała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana również w postępowaniu nieważnościowym. Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż badana decyzja [...] WINB z dnia [...].06.2010 r. została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skarżący również w tym zakresie nie podnieśli merytorycznych zarzutów. W związku z tym rozważeniu podlegała jedynie przesłanka rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 716/86, Monitor Prawniczy 1991/11 s. 9). Można zatem powiedzieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zaskarżona decyzja MWINB nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że MWINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].02.2008r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R.. Organ powiatowego nadzoru budowlanego wskazaną decyzją odmówił wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującej inwestorowi - właścicielowi pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...] przy ul. W. w R. rozbiórkę tego budynku uznając, że zrealizowanie obiektu budowlanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowaną z obrotu prawnego, nie uzasadnia zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Zaprezentowane przez organy nadzoru budowlanego stanowisko w tym zakresie nie tylko nie stanowi rażącego naruszenia prawa, lecz jest stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 624/09, w którym stwierdzono, iż "Skoro już po wykonaniu inwestycji wyeliminowano akt uprawniający do podjęcia robót budowlanych, to wykonanie tych robót nie mieści się w treści normy art. 48 ust. 1 p.b". W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była słuszna, a w związku z tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia jej nieważności postąpił prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zwrócić uwagę na to, że sami skarżący przyznali w niej oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Należy jednak podkreślić, że skarżący w złożonym wniosku wyraźnie stwierdzili, iż domagają się stwierdzenia nieważności decyzji MWINB oraz wskazali podstawę prawną swego żądania powołując art. 156 Kpa. W związku z tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo postąpił wszczynając postępowanie w trybie nieważnościowym. Wszczęcie tego postępowania na żądanie strony obligowało organ do wydania decyzji rozstrzygającej o nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Słusznie również postąpił GINB kwalifikując złożone "odwołanie" jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ z treści tego pisma wynika, iż jest ono kontynuacją wszczętego postępowania w trybie nieważnościowym. Podkreślenia wymaga to, że pisma należy interpretować zgodnie z intencją strony postępowania administracyjnego, jeżeli wynika ona w sposób nie budzący wątpliwości z treści tego pisma. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznych, jeżeli jest taka wola skarżącego. W przedmiotowej sprawie wola wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wynikała z treści złożonego wniosku (domaganie się stwierdzenia nieważności, powoływanie art. 156 Kpa.). Dowodem na to jest również chęć zmiany trybu poprzez odstąpienie od trybu nieważnościowego. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów mówiących o związaniu poglądami orzekających wcześniej sądów administracyjnych. Wskazać należy, że powołane w skardze wyroki nie dotyczyły zagadnień rozstrzyganych w niniejszej sprawie i nie zawierały stanowisk co do rozstrzyganego w niniejszej sprawie zagadnienia. Pozostałe argumenty zawarte w skardze nie odnoszą się do postępowania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceniającego decyzję nr [...] z dnia [...].02.2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R.. W tej sytuacji Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanych przez skarżącego przepisów, jak i jakichkolwiek innych przepisów, które skutkowałyby uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.