VIII SA/Wa 49/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego dla złagodzenia skutków suszy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy O. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] znak [...], odmawiającą T.K. - zwanemu dalej skarżącym - przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy w 2006 roku. Decyzje powyższe wydano po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 roku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy w O. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku zalecono uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wskazanie osób wchodzących w skład rodziny rolniczej skarżącego, ustalenie ich statusu w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i zbadanie, czy osoby te podlegają temu ubezpieczeniu z mocy ustawy i czy skarżący z uwagi na powierzchnię posiadanego gospodarstwa rolnego nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy a następnie dokonanie kompleksowej wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów materialnoprawnych, zgodnie z zasadami wykładni prawa. Uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wskazało, iż decyzją z dnia [...] znak [...], działając na podstawie art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 40 ust. 2 i 3, art. 102 ust 1, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 16 stycznia 1998 r., Nr 7, poz. 25) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109- dalej rozporządzenie Rady Ministrów), organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego z racji niespełnienia warunku wskazanego w § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, przewidującego, iż co najmniej jedna osoba w rodzinie musi być rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy, gdyż powierzchnia będącego w użytkowaniu rodziny gospodarstwa rolnego nie przekracza 1 ha przeliczeniowego. Pismem z dnia 12 listopada 2007 roku skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż w 2006 roku był właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,12 ha. a przeliczeniowego 1,83 ha , na które składało się gospodarstwo na terenie Gminy N. o pow. 1,12 ha i gospodarstwo na terenie gminy O. o pow. 5,12 ha Rodzina ubezpieczona jest w KRUS w P. od 1991 roku. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając sformułowaną przez ten organ ocenę prawną. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i art. 16 ust.1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny a także domownik rolnika, jeżeli ten rolnik lub domownik nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Skarżący zamieszkuje w miejscowości M. [...] z żoną i siedmiorgiem dzieci. W lokalu razem ze skarżącym zameldowana jest również córka M.S., jednakże faktycznie w lokalu tym nie zamieszkuje. W zaskarżonej decyzji nie uwzględniono pełnoletniego syna G. który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. T.K. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 5,12 ha fizycznych, niemniej jest to tylko 0,98 ha przeliczeniowych (mniej niż wymagany hektar). Rolnik prowadzący takie gospodarstwo może się ubezpieczyć wyłącznie na wniosek. W takim też trybie ubezpieczony został T.K. W rodzinie skarżącego nie ma osoby spełniającej wymagania z § 2 pkt 1 rozporządzenia (tj. ubezpieczonej z mocy ustawy). Gospodarstwo rolne na terenie gminy N., które w 2006 roku stanowiło własność skarżącego, nie mogło być uwzględnione, gdyż faktycznie użytkował je K.K. Tym samym powierzchnia będącego w posiadaniu skarżącego gospodarstwa rolnego, które prowadzi osobiście i na własny rachunek nie przekracza powierzchni 1 ha przeliczeniowego Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z 3 lutego 2008 roku złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Skarżący opisał w skardze stan faktyczny sprawy i podniósł, że w 2006 roku posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni 6,24 ha fizycznego, w tym 1,715 ha przeliczeniowego i powinien być ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z mocy ustawy, a tym samym powinien otrzymać zasiłek w ramach pomocy dla gospodarstw dotkniętych klęską suszy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wadliwość decyzji Sąd upatruje przede wszystkim w niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, a konkretnie w nie zbadaniu - wobec stwierdzenia, że strona nie spełnia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów – czy w przypadku skarżącego spełnione zostały przesłanki z artykułu 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Należy wskazać, że organ I instancji podał, jako materialnoprawną podstawę podjętej decyzji, zarówno art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów, jednak rozważał możliwość zastosowania wyłącznie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, nie próbując ocenić sytuacji skarżącego pod kątem możliwości zastosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Po części takie podejście organu uzasadnia wniosek strony, w którym domaga się przyznania konkretnych kwot z powołaniem się na przepisy w/w rozporządzenia. Jednakże , gdy w decyzji organ powołuje przepisy ustawy o pomocy społecznej winien odnieść się do nich w uzasadnieniu stanowiącym integralną część każdej decyzji, poprzez wskazanie czy przepisy mają odniesienie w sytuacji skarżącego. Ugruntowanym, na tle przepisów o pomocy społecznej, jest stanowisko przyjmowane przez sądy administracyjne, według którego, brak przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia nie zwalnia organu od rozważenia, czy na innej podstawie prawnej przysługuje stronie prawo do świadczenia z pomocy społecznej. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2007 r., IV SA/Po 392/07, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2007 r., IV SA/Po 207/07, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zdaniem Sądu, rozpoznając wniosek o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r., organy obowiązane są – zwłaszcza w sytuacji przywołania tego przepisu w decyzji - uwzględnić nie tylko regulację szczególną w postaci rozporządzenia Rady Ministrów, ale i regulację ogólną ustawy o pomocy społecznej (zasady ogólne przyznawania pomocy i art. 40 ust. 2). Zasady ogólne wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, w których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Pod pojęciem klęski żywiołowej rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. Katastrofą naturalną mogą być między innymi suszę. Z przepisu tego wynika, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu - częściowego lub całkowitego - pozostawiono swobodnej ocenie organu. W niniejszej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie może być wątpliwości, że przyznanie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy mieści się w kategorii słusznego interesu strony postępowania. Nie powinno być też wątpliwości, choćby w świetle art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i przesłanek tworzenia rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, że pomoc rolnikom, żyjącym z gospodarstwa, które dotknęła klęska żywiołowa, leży w interesie społecznym. W odniesieniu do niniejszej sprawy należy uznać, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 k.p.a. - uwzględnianie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i art. 8 - pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa, wręcz nakazują rozważenie zastosowania art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wobec osób, które nie spełniają kryteriów podmiotowych określonych w akcie podustawowym, jakim jest rozporządzenie Rady Ministrów. Organy I i II instancji nie przyjęły jednakże takiego toku rozumowania. Pomimo przytoczenia przez organ I instancji przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 40 ust. 2, rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów. Organ nie rozważył zatem możliwości przyznania stronie zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ustawy, mimo, iż zebrany materiał dowodowy wskazywał na fakty, które w świetle tego przepisu i innych przepisów przedmiotowej ustawy, uzasadniały rozważenie takiej możliwości. W sytuacji, gdy zdaniem organów, skarżący nie spełniał kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, obowiązkiem organu I instancji było równoległe rozpatrzenie jego wniosku w oparciu o powołany w decyzji przepis art. 40 ust. 2. Reasumując należy zauważyć, iż organ I instancji stwierdzając brak spełnienia przez skarżącego przesłanek określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów, winien rozważyć możliwość przyznania pomocy na podstawie ustawy o pomocy społecznej, a organ II instancji winien wskazać, iż w razie negatywnych ustaleń co do przesłanek uzasadniających przyznanie zasiłku na mocy rozporządzenia Rady Ministrów, organ I instancji winien rozważyć możliwość zastosowania art. 40 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Nie uwzględnienie powyższego obowiązku uzasadnia postawienie organowi I instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa. Organ II instancji nie dopatrzył się tych błędów i ich nie naprawił. Jednocześnie stwierdzić należy, iż nie można stawiać organom obu instancji zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zarówno skarżący jak i członkowie jego rodziny /domownicy/ jako posiadacze gospodarstwa o powierzchni mniejszej niż 1 ha przeliczeniowy nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, nie spełniają więc kryteriów z § 2 rozporządzenia. W tym miejscu podnieść należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2008 roku – sygn. akt P 20/07 orzekł o zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, w zakresie w jakim wyłącza stosowanie przepisów rozporządzenia wobec rolników podlegających ubezpieczeniu społecznemu na wniosek a nie z mocy ustawy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie drugim orzeczenia.