VIII SA/Wa 492/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak [...] oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "kpa") i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. K. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Starosty R. z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości C., gmina Z., oznaczoną jako działka numer [...] – utrzymał w mocy przedmiotowe postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] Starosta R., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 2 marca 2015 r., odmówił uwzględnienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości C., gmina Z., oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni 0,0127 ha, stanowiącą część dawnej działki ewidencyjnej numer [...] , zajętą pod drogę powiatową nr [...][...] (obecnie [...]) M. – J. – C. – R.. Powyższa decyzja została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca wystąpiła do Starosty R. z ponownym wnioskiem o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. znak: [...] Starosta R., na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość, z uwagi na fakt, iż sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym. Na powyższe postanowienie Starosty R. zażalenie z dnia [...] marca 2017 r., w ustawowym terminie, złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie i wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji odszkodowawczej za nabytą z mocy prawa nieruchomość zajętą pod drogę powiatową nr [...][...]. Wojewoda postanowieniem z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] marca 2015 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca określił dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanką jest natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania – art.. 61a § 1 kpa. Następnie [...]WINB wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z tożsamością spraw tak pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony. Sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości C., gmina Z., oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni 0,0127 ha, zajętą pod drogę powiatową nr [...][...] (obecnie [...]) M. – J. – C. – R., mająca być przedmiotem rozpoznania przez Starostę R., była już badana przez organ I Instancji i została zakończona wyżej przywołaną ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...]. Tym samym zachodzi również tożsamość przedmiotowa sprawy. Wydanie w zaistniałej sytuacji kolejnej, merytorycznej decyzji sprawiłoby, iż byłaby ona dotknięta wadą określną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z [...] czerwca 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia podniosła szereg zarzutów wobec decyzji o odmowie przyznania odszkodowania. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje m.in. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie wystąpienia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia (pkt 2). Ponadto w myśl art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Zgodnie zaś z art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd, mając na uwadze wskazane wyżej regulacje art. 134 § 1 i 135 ppsa, stwierdził naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania z porządku prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia jak i rozstrzygnięć je poprzedzających. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty R. wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość. Organy obydwu instancji stwierdziły, iż sprawa z wniosku skarżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości [...], gmina [...], oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni 0,0127 ha, zajętą pod drogę powiatową nr [...][...] (obecnie [...]) M. – J. – C. – R., mająca być przedmiotem rozpoznania przez Starostę R., była już badana przez organ I instancji i została zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., która została doręczona w trybie art. 44 kpa i stała się ostateczna. Tym samym zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Wydanie w zaistniałej sytuacji kolejnej, merytorycznej decyzji sprawiłoby, iż byłaby ona dotknięta wadą określną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W ocenie Sądu takie stanowisko organów jest wadliwe. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom organów obu instancji nie można przyjąć, że decyzja Starosty R. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] została skutecznie doręczona skarżącej na zasadzie fikcji doręczenia (art. 44 kpa) i tym samym weszła do obiegu prawnego. Zgodnie z art. 44 § 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 1529) przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2. kpa). Jak wynika z § 3 tego artykułu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 kpa). Zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej (awizo) będzie skuteczne tylko wtedy, gdy zachowa się ustaloną w przepisie § 2 kolejność miejsc, w których adresat może z nimi się zapoznać i skorzystać z możliwości odbioru pisma (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 13 wyd., Warszawa 2014, s. 271). Według Sądu, powyżej przytoczony przepis należy interpretować kompleksowo, tzn., że ocena spełnienia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4 może być dokonana wyłącznie na podstawie związku tego przepisu z § 1, a więc w oparciu o stwierdzenie, że pismo było przechowywane przez Pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej i musi być ono powiązane z ustaleniem, że spełnione zostały w okresie biegu tego terminu wszystkie pozostałe warunki wynikające zarówno z § 2, jak i § 3 przedmiotowego przepisu. Za taką wykładnią przemawia budowa art. 44 kpa. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje paragraf kolejny. Podkreślić należy, że każdy przepis spełnia określoną rolę i nie może być on pomijany, chyba, że wynika to wprost z innego przepisu. Jakiekolwiek odstępstwo od zasad przewidzianych dla doręczenia zastępczego może wywołać określone skutki procesowe, jak też w sferze prawa materialnego. W orzecznictwie wyrażono pogląd według, którego "Samo umieszczenie na kopercie zawierającej decyzję lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma (zwrotnym potwierdzeniu odbioru) stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do stwierdzenia, iż zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego, ponieważ z powyższych dokumentów wynikać musi, że doręczyciel dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 kpa" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2010 r., VII SA/Wa 2311/09, LEX nr 760088). Trzeba mieć na uwadze, że tzw. doręczenie zastępcze przez pocztę jest skuteczne wówczas, gdy zostało dokonane przez doręczyciela zgodnie ze wszystkimi wymogami określonymi w art. 44 kpa. W ocenie Sądu, znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru kwestionowanej decyzji nie spełnia wszystkich wymogów warunkujących prawidłowość doręczenia tej decyzji w trybie art. 44 kpa. Z dowodu doręczenia nie wynika bowiem z jakiego powodu doręczyciel nie doręczył przesyłki adresatowi, w szczególności że powodem takim była nieobecność adresata. Z dowodu doręczenia nie wynika, w jakiej placówce pocztowej adresat może odebrać przesyłkę i w jakim terminie. Na dowodzie doręczenia nie ma naniesionej daty drugiego "awiza", co świadczy o wadliwości tzw. doręczenia zastępczego. Nie można zatem uznać, że przedmiotowa przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i prawidłowo doręczona. Warunkiem przyjęcia przez organ, że nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 kpa. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organy przedwcześnie uznały, że decyzja Starosty R. z [...] sierpnia 2016 r. została skutecznie doręczona i funkcjonuje w obrocie prawnym. Co doprowadziło do błędnego uznania pisma skarżącej z dnia 6 marca 2017 r. za kolejny wniosek o wypłatę odszkodowania w sprawie już uprzednio zakończonej ostateczną decyzją Starosty R.. Oceniając legalności działania organów administracji w granicach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie się wyłącznie do zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji nie doprowadzi do celu postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego w treści art. 135 p.p.s.a. Celem tym jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Użyty w treści art. 135 p.p.s.a. zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi I i II instancji, jak i postępowania nadzwyczajne. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt II GSK 131/13). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (...). Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, a więc z pewnością dotyczy także relacji pomiędzy decyzją zależną, jako koniecznym następstwem decyzji pierwotnej leżącej u jej źródeł (por. J. Świątkiewicz: Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999, s. 135 czy T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 211-212 - komentarze aktualne na gruncie art. 135 p.p.s.a). W granicach prowadzonej sprawy pozostaje zatem również postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty R. z [...] sierpnia 2016 r. Kontrola tego postanowienia jest niezbędna w celu zapewnienia, że w obrocie prawnym, w granicach kontrolowanej sprawy, nie funkcjonuje żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Podsumowując, należy dojść do wniosku, że skoro decyzja Starosty R. z [...] sierpnia 2016 r. nie została prawidłowo doręczona, to nie weszła do obiegu prawnego, a tym samym w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o uchybieniu terminowi do złożenia odwołania na taką decyzję. Nie zaistniało bowiem zdarzenie, które stanowi moment początkowy dla biegu ustawowego terminu na złożenie zażalenia. Kolegium stwierdzając uchybienie terminowi do złożenia odwołania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...], mając na uwadze brak doręczenia odpisu kwestionowanej decyzji skarżącej przyjmie, że decyzja Starosty R. z [...] sierpnia 2016 r. nie weszła do obrotu prawnego i wobec tego nie wywołała skutku w postaci uruchomienia 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w przepisie art. 129 § 2 kpa. Organ odwoławczy będzie miał na uwadze to, że konsekwencją powyższego jest to, iż odwołanie wniesione w podaniu z dnia 30 marca 2017 r. zostało wniesione przedwcześnie, gdy nie rozpoczął jeszcze biegu termin do jego wniesienia. Wobec tego Wojewoda wyda w sprawie, na podstawie art. 134 Kpa, postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania M. K. zawartego w podaniu z dnia [...] marca 2017 r. Następnie organ odwoławczy zwróci akta sprawy Staroście R., aby ten dokonał skutecznego doręczenia skarżącej odpisu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] . Dopiero bowiem zgodne z prawem doręczenie decyzji przez organ I instancji umożliwi skarżącej wniesienie od niej odwołania. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ,w związku z art. 134 § 1 i 135 ppsa i art. 200 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcia wydane w granicach sprawy.