VIII SA/Wa 493/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] PLN – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej określany jako "kpa" /, art. 6, art. 8 rozporządzenia / WE / nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dn.15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady / EWG / 382/85 i /WE / 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady / EWG 3820/85 /Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006r., art. 92 ustawy z dn. 6 września 2001r. o transporcie drogowym / Dz. U. z 2007r. Nr 125 poz. 874 ze zm./ oraz lp. 10.2, lp. 10.4, lp. 11.21, lp. 2.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 15 ust. 2, ust. 8 rozporządzenia Rady /EWG/ nr 3821/85 z dn. 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym / Dz. Urz. WE L. 370 z 31.12.1985r./. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją nałożył skarżącemu M. S. karę pieniężną w wysokości [...] PLN. Podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzenie dopuszczenia się przez ukaranego następujących wykroczeń z zakresu naruszeń ustawy o transporcie drogowym: 1/ skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego 2/ przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego 3/ nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu – za każdy dzień 4/ nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego w postaci zapisywania wykresówki zbyt długo Powyższe ustalono podczas kontroli pojazdu marki [...] nr rej. [...] przeprowadzone w dn. [...] sierpnia 2009r. na drodze krajowej nr [...] w m. W.. Kontrolowanym pojazdem kierował M. S. będący jednocześnie przedsiębiorcą, który wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy. Kontrola drogowa została udokumentowana stosownym protokołem kontroli. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przestrzegał zasad prowadzenia postępowania wynikających z kpa, w sposób wszechstronny dokonał wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego, zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Przed wszczęciem postępowania i przed wydaniem decyzji zawiadomił stronę o przysługujących jej uprawnieniach. Odnosząc się do wysokości orzeczonych kar, organ wskazał, że nie ma możliwości zmniejszenia wymiaru kary w zależności od sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Kary te są ustalane w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego, nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia, w wysokości ściśle określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto organ podniósł, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany a nie uznaniowy charakter. Natomiast gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości, może wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego organu, który wydał decyzję o zastosowanie ulg w spłacie tych należności. Organ wyjaśnił także przesłanki braku zastosowania w sprawie art. 92 ust. 4 oraz art.93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i umorzenia postępowania w sprawie. W kontekście cyt. przepisów regulujących, że jeżeli stwierdzone zostanie, że przedsiębiorca dołożył należytej staranności organizując przewóz, a jedynie wskutek jakiś nadzwyczajnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia – organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie takie zdarzenia nie miały miejsca. Ukarany świadomie dopuścił się stwierdzonych naruszeń, co wyklucza możliwość umorzenia postępowania w sprawie. Na powyższą, ostateczną w administracyjnym toku postępowania decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył M. S.. Zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego zarzucił : 1/ nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy 2/ naruszenie przepisów art.7, art.8, art.9 kpa 3/ naruszenie przepisów art.92a pkt 3 i 4 oraz art.93 ust.7 ustawy o transporcie drogowym. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu skargi M. S. wskazał, że w sprawie wbrew twierdzeniom organów inspekcji transportu drogowego, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, albowiem podczas wykonywania transportu drogowego dołożył należytej staranności do organizacji przewozu, a jedynie wskutek nieprzewidzianych okoliczności i zdarzeń doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zdarzenia te to nagłe, częste awarie pojazdu, kolizje drogowe poprzez które wydłużył się czas transportu, konieczność dokonania niezbędnych napraw pojazdu bez których nie byłoby możliwości kontynuowania transportu. Wszystkie te zdarzenia były od niego niezależne i nie mógł ich z góry przewidzieć. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazane przez stronę skarżącą – przyczyn. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, w zakresie powyżej wskazanej kognicji, Sąd stwierdził, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie z brzmieniem przywołanego art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, Sąd ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kpa, a z kolei art.156 § 1 pkt 2 kpa nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i zachodzi wówczas, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzone wady muszą być oczywiste i o szczególnym ciężarze gatunkowym. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu / wyrok NSA z dn.30.11.1999r. sygn. akt V SA 876/99 Lex nr 50137, wyrok NSA z dn.22.10.1999r. sygn. akt IV SA 1705/97 Lex nr 47858, wyrok NSA z dn.14.04.1999r. sygn. akt V SA 870/98 Lex nr 50194/. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem zaskarżona decyzja została wydana przez organ w wyniku rozpoznania odwołania, które nie zostało podpisane przez wnoszącego, co rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 63 § 3 kpa w zw. z art.127 § 1 i art. 128 kpa oraz art. 15 kpa. Podkreślić należy, że od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji / art.127§1 kpa /. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalić inne wymogi co do treści odwołania / art.128 kpa/. Zasada ograniczonego formalizmu odwołań wyrażona przytoczonymi regulacjami, nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych. Przestrzeganie bowiem tych ograniczonych wymagań formalnych ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony słusznego interesu strony. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art.63 §1 kpa i powinno zawierać elementy określone w art.63 § 2 i § 3 kpa, a co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli jest wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wskazuje, że podanie / odwołanie/ pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie / odwołanie/. Brak podpisu strony, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, w przypadku odwołania, niemożność jego rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 kpa wskazuje, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym odwołanie bez podpisu, czyli niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 kpa nie jest odwołaniem w rozumieniu art.127 § 1 i art.128 kpa / vide wyrok NSA z dn.12.05.1994r. Sygn. akt SA/Gd 2365/93, POP 1997/3/62/. Zatem, jeżeli organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o niepodpisanie odwołanie, to w takim przypadku bez podstawy prawnej występuje w charakterze organu odwoławczego. Takie działanie organu noszące znamiona działania z urzędu, rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa / vide wyrok WSA w Warszawie z dn.1.03.2005r. Sygn. akt V SA/Wa 1770/04 Lex nr 175366, wyrok WSA w Warszawie z dn. 21.07.2005r. Sygn. akt II SA/Wa 455/05 Lex nr 227667/. Przyjmuje się bowiem, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień organu odwoławczego w stosunku do konkretnej decyzji organu I instancji dopiero wówczas, gdy strona wniesienie od niej odwołanie / vide wyrok NSA z dn. 25.05.1984r. Sygn. akt II SA 2048/83 ONSA 1984/1/51,wyrok NSA z dn.17.09.1990r. Sygn. akt III SA 647/90 Wspólnota 1991/36/21/. W tej sytuacji należy stwierdzić, że orzeczenie organu odwoławczego wydane na podstawie odwołania zawierającego uchybienie formalne w postaci braku podpisu strony jest nieważne z przyczyny rażącego naruszenia prawa / art.156 § 1 pkt 2 kpa/. Podpis wskazuje bowiem osobę wnoszącego i pozwala zbadać, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. W związku z tym, zbędne i przedwczesne stały się również rozważania Sądu co do zasadności zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy stosując się do wszystkich wskazanych przepisów kpa nada bieg odwołaniu strony pod warunkiem uzupełnienia przez nią braków formalnych tego odwołania / podpisanie go przez osobę odwołującą się/ i rozpozna sprawę zgodnie z regułami dotyczącymi postępowania odwoławczego/ dział II rozdział X kpa/. Mając powyższe na względzie, na podstawie art.145 § 1 pkt 2 i art.152 p.p.s.a orzeczono, jak w sentencji.