VIII SA/Wa 496/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "kpa") i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia R. S. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z [...] lutego 2017, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W. z wniosku skarżącej – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: W dniu 28 lipca 2015 r. R. S. złożyła wniosek o natychmiastowe wstrzymanie rozpoczętych prac budowlanych na działce o nr ewid. gr. [...] w W.. W dniu 10 sierpnia 2015 r. sprecyzowała wniosek podkreślając, że jest właścicielem działki sąsiadującej z działką inwestowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku R. S. w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W.. PINB wskazał, że podnoszony przez skarżącą interes prawny, polegający na sąsiedztwie z działką inwestowania, nie jest wystarczający do uznania jej za stronę w postępowaniu. Wyjaśnił, iż interes prawny jest kategorią prawa materialnego i nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na nie powołuje, ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego aktualnego związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła R. S., wnosząc o jego uchylenie. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] listopada 2015 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w art. 61a § 1 kpa ustawodawca określił dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Wskazał też, iż sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z działką, na której usytuowany jest obiekt nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Niezbędnym jest, by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Na powyższe rozstrzygnięcie R. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 179/16 uchylił przedmiotowe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd wskazał, iż odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie brak jest wskazanej wyżej oczywistości. Organy orzekające winny zatem wszcząć postępowanie w kontrolowanej sprawie, wyjaśnić jak zakończyło się wznowione postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty G. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] i wówczas wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 28 lipca 2015 r. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. organ I instancji na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W. z wniosku R. S.. PINB wskazał, że podnoszony przez skarżącą interes prawny, polegający na sąsiedztwie z działką inwestowania, nie jest wystarczający do uznania jej za stronę w postępowaniu. Wyjaśnił, iż interes prawny jest kategorią prawa materialnego i nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na nie powołuje, ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem. Podniósł, że w związku z tym, iż działka o nr. [...] nie należy już do R. S. nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła R. S. oraz obecne właścicielki działki o nr [...] M. J. i E. M.. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] [...]WINB umorzył postępowanie zażaleniowe w związku z zażaleniem M. J. i E. M.. Przedmiotowe postanowienie jest przedmiotem oddzielnego zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 497/17. Jednocześnie postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] [...]WINB, w związku z zażaleniem R. S., utrzymał w mocy postanowienie PINB w G. z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zgodnie z linią orzecznictwa sądowo – administracyjnego interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi opierać się na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji. Mając na uwadze, że skarżąca nie jest już właścicielką działki ewid. Nr [...] w W. zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, że w zaistniałej sytuacji zasadnym było wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wskazał, iż z treści art. 61a § 1 kpa wynika obowiązek organu w zakresie prowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z 24 maja 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 8 kpa, poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a polegające na wydaniu niejako automatycznie zaskarżonego rozstrzygnięcia, czym pozbawiono skarżące udziału w postępowaniu, w którego to rozstrzygnięciu mają niewątpliwie interes prawny; - art. 10 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, mimo, iż organ wydając decyzję odmowną z urzędu posiadał wiedzę odnośnie istnienia następców prawnych skarżącej, będących obecnie właścicielami działki sąsiadującej ze sporną inwestycją i nie podjął z urzędu czynności w zakresie wezwania ich do wstąpienia do niniejszego postępowania w miejsce R. S.; - art. 30 § 4 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten winien znaleźć zastosowanie; - art. 50 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy przepis ten winie mieć zastosowanie ze względu na posiadaną przez organ informację odnośnie następców prawnych R. S.; - art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa, poprzez jego bezzasadne zastosowanie, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie powinien mieć zastosowania, co organ drugiej instancji mimo prawomocnego orzeczenia Sądu uporczywie ignoruje podważając tym zaufanie obywateli do organów administracji publicznej; - art. 77 § 1 kpa, poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, polegające w szczególności na nie zastosowaniu się do wytycznych i wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony; - art. 3 pkt. 20, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., iż organ uporczywie powiela poprzednio popełniony błąd (organ II instancji zdaje się bowiem uparcie niezauważać snując swój wywód w zakresie wykładni art. 61 a § 1 kpa, że wyłącznie oczywisty brak przymiotu strony daje podstawy zastosowania tego przepisu, co w przypadku utraty prawa własności do nieruchomości nie zachodzi, gdyż interes prawny skarżącej mimo utraty prawa własności może nadal istnieć, ponieważ wynikać on może z innych okoliczności np. fakty posiadania zależnego danej nieruchomości, które zostało zakłócone przez inwestora). Organ drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienie nie przeanalizował jednak w ogóle zmienionego stanu faktycznego, nieprawidłowo wyłożył art. 61a § 1 kpa ignorując przy tym jasne zalecenia Sądu, które należało zrealizować. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w G. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W.. Wydając wskazane orzeczenie, [...]WINB uznał, iż skarżąca nie będąca obecnie właścicielką działki ewidencyjnej nr [...] w W., nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a więc – jako podmiot niebędący stroną nie może skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego w ww. zakresie. W tym też kontekście [...] WINB podzielił stanowisko organu I instancji. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że zachodzi w sprawie podstawa do zastosowania art. 61a §1 kpa z przyczyn podmiotowych, ale nie z przyczyn przedmiotowych. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Rozwijając to stanowisko Sąd wyjaśnia, że podstawę prawną ww. postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "kpa") zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie jest dokonanie oceny, czy wnioskodawca posiada przymiot strony niezbędny do skutecznego prawnie wszczęcia postępowania. Pojęcie strony definiuje art. 28 kpa stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który - jako przepis szczególny względem art. 28 kpa - ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Stanowi on bowiem, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został natomiast zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z treści przytoczonego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika zatem, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być osoby spełniające kumulatywnie dwie przesłanki. Po pierwsze muszą być to podmioty enumeratywnie w nim wymienione tj. wyłącznie inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości. Po drugie nieruchomości ww. podmiotów muszą znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Brak wystąpienia choćby jednej z powyższych przesłanek wyłącza możliwość uznania danej osoby za stronę w takim postępowaniu. Jak wynika z bezspornych ustaleń organów skarżąca, w dacie wydawania kontrolowanych rozstrzygnięć, nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Do akt zostały bowiem złożone dokumenty jednoznacznie potwierdzające, że jedynymi współwłaścicielkami działki nr ewidencyjny [...] są M. A. J. oraz E. A. M.. Wnioskodawczyni nie dysponuje zatem żadnym z uprawnień wyszczególnionych w ww. przepisie. Oznacza to, że nie została spełniona pierwsza z opisanych wyżej przesłanek. Tym samym należało zgodzić się z organami, że skarżąca nie należy do kręgu podmiotów mających interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W. i fakt ten jest oczywisty, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie art. 61 a § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutu nie zastosowaniu się do wytycznych i wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzut ten w ocenie Sądu nie jest zasadny. Zauważyć trzeba, że organy ustaliły, iż wznowione postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2015 r. postępowanie administracyjne zostało zawieszone przez Starostę G. postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2015 r. Należy też mieć na uwadze, że doszło do zmiany stanu prawnego, bowiem skarżąca przesłała legitymować się przymiotem właściciela nieruchomości. Zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały zatem wydane zgodnie z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), oddalił skargę.