VIII SA/Wa 51/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 105 ust. 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie budowy przez B. S. budynku przechowalni owoców na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] we wsi Z. gmina P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przesłankę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że stwierdzone w wyniku oględzin nieruchomości parametry budynku oraz układ pomieszczeń wewnątrz obiektu jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Budynek został wytyczony geodezyjnie przez uprawnionego geodetę, co zostało potwierdzone wpisem w dzienniku budowy w dniu [...] maja 2008r. Tym samym brak było podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wskazał nadto, iż roszczenia J. P. dotyczące zajęcia części jego działki przez inwestora poprzez budowę budynku przechowalni owoców podlegają rozpoznaniu w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż w wyniku oględzin działek nr [...] i [...] przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2009r. ustalono, że na działkach tych inwestor – zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2008r. realizuje budowę przechowalni owoców. Parametry budynku i rozkład pomieszczeń są zgodne z projektem. Budynek sytuowano w odległości 3 m od granicy z działką J. P. Zarówno inwestor, jak i właściciel działki sąsiedniej wskazali na inne punkty geodezyjne rozgraniczające działki. Organ podał, iż w sprawie wydał w dniu [...] marca 2009r. postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu zajęcia stanowiska przez Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w G. W toku postępowania zażaleniowego Wojewoda [...] postanowienie to uchylił. Następnie powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. umorzył postępowanie w sprawie. Wskazał, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, nie doszło bowiem do naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. przepisów obowiązującego prawa. Przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym są prawidłowe. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż sporny budynek przechowalni owoców zrealizowany został zgodnie z ustaleniami decyzji Starosty G. o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie odstąpił od określonych pozwoleniem na budowę warunków realizacji obiektu. Z domiarów inwestora wynika, że budynek sytuowany został w odległości 3m od granicy z działką J. P. Domiary skarżącego oparte zostały na dokumentacji po wznowieniu znaków granicznych. W ocenie organu II instancji w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające nałożenie na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego w prawem. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył J. P. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 105 Kpa - z powodu nie odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii, czy stan faktyczny rozmieszczenia obiektu budowlanego na wskazanej w pozwoleniu na budowę działce odpowiada wpisowi uprawnionego geodety do dziennika budowy i czy wpis potwierdza rozmieszczenie zgodne z przepisami techniczno - budowlanymi Prawa budowlanego. Kwestia niniejsza była przedmiotem wniosku strony i należy do ustawowych właściwości organu nadzoru budowlanego. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu przekroczenie uprawnień poprzez pouczenie strony w uzasadnieniu decyzji, iż właściwym do rozpoznania sporu o zajęcie nieruchomości jest sąd cywilny podczas gdy, przedmiot postępowania administracyjnego na wniosek złożony przez stronę obejmuje w całości zakres regulowany Prawem budowlanym i należy do ustawowej właściwości organów nadzoru budowlanego. Wskazał na uchybienia proceduralne związane z wydaniem decyzji. Stwierdził, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie wskazują osoby pełniącej obowiązki powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu nadzoru budowlanego I instancji, ale określając zadania dla organu I instancji wymieniają powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Prawo wydawania decyzji administracyjnych przypisane jest wyłącznie dla organów administracji publicznej. W zaskarżonej decyzji organu I instancji występuje rozbieżność pomiędzy organem administracji publicznej wydającym decyzję, a osobą, która tą decyzje podpisała. Osoba pełniąca obowiązki mogła podpisać decyzję w imieniu organu, a nie jako organ. W związku z powyższym, decyzję tą należało uznać za nieważną z mocy prawa. Jako podstawę skargi wskazał naruszenie art. 104, art. 105 i 107 § 3 Kpa. Stwierdził, iż uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej nie może się sprowadzać do relacji z podjętych w sprawie czynności, winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy prawnej.. Powołując art. 84 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazał, że do zadań organów nadzoru budowlanego, należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego. Kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego obejmuje, m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Tak wyznaczony zakres uprawnień organów nadzoru budowlanego obliguje je do prowadzania postępowań kontrolnych, a następnie na podstawie ustalonych w trakcie kontroli okoliczności faktycznych, do stosowania wynikających z ustawy sankcji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem ich nieważności, niezbędnym jest więc wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu, tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i tę oczywistość właściwy organ ma obowiązek wykazać. Jedną z przesłanek obligujących do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa przesłanka orzekania w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną (res iudicata). Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustalone zostanie, iż istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Zaistnienie komentowanej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 910). Powagi rzeczy osądzonej nie narusza wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu wznowieniowym lub w innym trybie nadzwyczajnym, gdyż takie rozstrzygnięcie musi zawierać w sobie orzeczenie o uchyleniu poprzedniej decyzji (J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa..., s. 350). Postępowanie administracyjne wszczęte w celu wzruszenia decyzji ostatecznej dotyczy bowiem nowej sprawy administracyjnej w stosunku do tej, o której rozstrzygano w ostatecznej decyzji (J. Borkowski, Nieważność decyzji..., s. 109). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., którą organ orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie budowy przez B. S. budynku przechowalni owoców na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] we wsi Z., gmina P. W niniejszej sprawie postępowanie (na wniosek J. P.) wszczęto w dniu [...] lutego 2009r., decyzja organu pierwszej instancji zapadła w dniu [...] czerwca 2009r., a organu odwoławczego – w dniu [...] listopada 2009r. Na podstawie akt sprawy VIII SA/Wa 52/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, iż ten sam organ w dniu [...] sierpnia 2008r. zawiadomił B.S. i J.P. o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych (budowy budynku gospodarczego i budynku przechowalni) prowadzonych na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] we wsi Z., gmina P. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] lipca 2009r., a organu odwoławczego w dniu [...] listopada 2009r. Decyzja ostateczna organu odwoławczego została w wyniku autokontroli uchylona decyzją z dnia [...] listopada 2009r. W ocenie Sądu, analiza obu decyzji dowodzi, że powiatowy organ nadzoru prowadził w tym samym czasie wobec tych samych stron, postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, które zostały zakończone w tej samej dacie ([...] listopada 2009r.) decyzjami ostatecznymi. Mamy więc do czynienia z tożsamością sprawy. Tożsamość sprawy zachodzi, gdy pokrywają się przedmiot oraz podmiot sprawy przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy nie zmienionych jej okolicznościach faktycznych (vide wyroki NSA z 29.04.1999 r. sygn. akt V SA 1942/98 -ONSA 2000, nr 2, poz. 76, z 20.01.1999 r., sygn. akt III SA 6434/97- LEX nr 37852). Działanie organu przejawiające się w równoczesnym prowadzeniu tożsamych postępowań wyczerpuje przesłanki art. 156 1 pkt 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.