VIII SA/Wa 514/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: PINB, organ I instancji) od 2011 r. prowadzi postępowania administracyjnego m.in. w sprawie obiektu gospodarczego z gołębnikiem zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości K. [...] gm. P.. W powyższej sprawie postanowieniem Nr [...] z [...] października 2015 r. organ I instancji nakazał H. M. wykonanie: trzech egzemplarzy projektu budowlanego powykonawczego wraz z oceną stanu technicznego obiektu gospodarczego z gołębnikiem, przedstawienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w terminie do 15 stycznia 2016 r. Na skutek złożonego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy) postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał organowi I instancji na konieczność wystąpienia do Sądu Rejonowego w Z. o przekazanie informacji, który ze spadkobierców po zmarłych A. M., A. M., B. M. i H. M. jest właścicielem działki położonej w miejscowości K. [...] gmina P., na której sytuowany jest sporny obiekt. Ponownie rozpoznając sprawę PINB pismem z [...] stycznia 2016 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Z. o udzielenie informacji, czy został ustalony właściciel lub właściciele nieruchomości w K. Nr [...] gmina P.. W odpowiedzi na powyższe Sąd Rejonowy w Z. pismem z [...] lutego 2016 r. poinformował organ I instancji, że w I Wydziale Cywilnym zarejestrowana jest sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po A. M., A. M., B. M. i H. M. pod sygn. akt [...]. Nie zarejestrowano natomiast sprawy o podział spadku po ww. spadkodawcach. Postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2016 r. PINB, działając na podstawie art. 97 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie obiektu gospodarczego z gołębnikiem, zlokalizowanego na działce Nr [...] gmina P., do czasu rozpatrzenia spraw spadkowych związanych z orzeczeniem właścicieli do części działki K. Nr [...] gmina P. nr ewid. [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie PINB podał, że w wyniku rozpoznania niniejszej sprawy organ wyda akt administracyjny (np. nakazowy lub umarzający postępowanie), który musi być skierowany do konkretnej strony postępowania, błąd w oznaczeniu adresata rozstrzygnięcia mógłby skutkować nieważnością decyzji lub postanowienia. Dlatego zasadne jest zwieszenie postępowania prowadzonego w sprawie, na podstawie art. 97 ust. 1 § 4 k.p.a. (winno być art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), do czasu wydania orzeczenia przez Sąd. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie Z. C. (zwany dalej: skarżący) zarzucił organowi I instancji, że jako podstawę zawieszenia wskazał art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. bez związku z art. 100 k.p.a. Uważa, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane na wskazanej podstawie było przedwczesne. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. WINB, działając na podstawie 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, zwana dalej: p.b.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie obiektu gospodarczego z gołębnikiem, zlokalizowanego na działce w K. nr [...] gmina Pionki, do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po A. M., A. M., B. M. i H. M. toczącego się przed Sądem Rejonowym w Z. [...]Wydział Cywilny. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie po przedstawieniu stanu sprawy WINB podał, że wedle regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Podał dalej, iż w właściwe ustalenie stron postępowania jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia, obwarowaną sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) lub wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, zgodnie z art.61 § 4 k.p.a., obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, tj. czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Na straży art. 61 § 4 k.p.a. stoi wyrażona w przepisie art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obligująca organ prowadzący postępowanie do stworzenia wszystkim stronom prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Pominięcie strony przy doręczaniu lub ogłaszaniu orzeczenia pozbawia stronę prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w administracyjnym toku instancji. Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko PINB, iż w sytuacji kiedy - jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – gdy nie jest znany aktualny właściciel działki nr ewid. [...] w K. gmina P., tym samym nie są ustalone wszystkie strony postępowania, nie jest możliwe nałożenie jakichkolwiek obowiązków czy nakazów z uwagi na brak podmiotu, który może być zobowiązany do ich wykonania. Ocenił jednak, że z uwagi na błędną podstawę prawną wskazaną w zaskarżonym postanowieniu PINB należało je uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy. Powyższe uchybienie nie powoduje konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze do sądu administracyjnego złożonej na powołane postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zalecenie organowi odwoławczemu kontynuowania postępowania z udziałem zainteresowanych: H. M., J. M., J. L., A. M., D. K., A. M., F. M., K. S., C. M. oraz przeprowadzenie dowodu z kserokopii prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po A. M., A. M., H. M. i B. M. z dnia [...] lutego 2016r. w sprawie [...] Sądu Rejonowego w Z.. Wyjaśnił również, że zaskarżonym postanowieniem WINB zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z powodu braku prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po A. M., A. M., H. M. B. M.. Tymczasem postępowanie to prawomocnie zakończyło się [...] marca 2015 r. Krąg spadkobierców został ustalony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi WINB podał, że skarżący załączył do skargi nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydział Cywilny z [...] lutego 2015 r. sygn. [...] w sprawie nabycia spadku. Powyższe postanowienie sądu nie poświadczone za zgodność z oryginałem lub nie będące odpisem postanowienia nie stanowi dowodu z dokumentu w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, iż z uwagi na powzięcie przez WINB informacji o ww. postanowieniu wystąpił do Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny z prośbą o przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii ww. postanowienia. Do czasu przekazania skargi do sądu organ nie uzyskał odpowiedzi w tym zakresie. W związku z powyższym WIMNB nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istotnym dla rozpoznania skargi w niniejszej sprawie jest ustalenie, po pierwsze, czy w przedmiotowej sprawie zasadnym jest zawieszenie postępowania z uwagi na istniejące w obrocie prawnym postanowienie Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydział Cywilny z [...] lutego 2015 r. sygn. [...] w sprawie nabycia spadku oraz po drugie, czy organ odwoławczy prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy. W pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego. Regulację w tym zakresie zawierają przepisy Rozdziału 6 k.p.a. - art. 97 – 101. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie oraz orzecznictwie, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02, podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona wyżej wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest ujmowana jednolicie (por. wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14; wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1345/13; wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. I OSK 883/11). Jako podstawę zawieszenia postępowania organ I instancji wskazał brak ustalenia właściciela działki pomimo, że jak wynika z akt administracyjnych skarżący złożył 14 maja 2015 r. przy piśmie z 12 maja 2015 r. kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydział Cywilny z [...] lutego 2015 r. sygn. [...] w sprawie nabycia spadku po A. M., A. M., B. M. i H. M., z adnotacją o uprawomocnieniu się w dniu [...] marca 2015 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). W sprawie organ I instancji wystąpił także do Sądu Rejonowego w Z. o udzielenie informacji, czy spośród osób, które nabyły prawo do spadku został ustalony właściciel lub właściciele ww. nieruchomości (pismo z [...] stycznia 2016 r., k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). W odpowiedzi na powyższe Sąd ten poinformował PINB, iż nie została zarejestrowana sprawa o podział spadku (pismo z [...] lutego 2016 r., k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Zdaniem Sądu w postępowaniu legalizacyjnym, wymagane jest legitymowanie się przez stronę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.). Możliwość wykazania przez podmiot zainteresowany spełnienia tego warunku, nie jest uzależniona od zakończenia prowadzenia postępowania o podział spadku i co najistotniejsze nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazano wyżej istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oceniając zatem zasadność zastosowania zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że nie było ono uzasadnione, bowiem nie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Stan prawny nieruchomości został uregulowany ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z [...] lutego 2015 r. sygn. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Za strony postępowania winni zostać zatem uznani spadkobiercy po zmarłych A. M., A. M., B. M. i H. M., tj.: H. M., J. M., J. L., A. M., D, K,j, A, M,, F, M., K. S., C. M.. Organ I instancji winien rozważyć wezwanie zainteresowanych do złożenia odpisu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzenia praw do spadku, ewentualnie z urzędu wystąpić do Sądu Rejonowego o nadesłanie postanowienia wydanego w sprawie sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Odnosząc się zasadności podjętego przez WINB postanowienia kasacyjnego Sąd stwierdza, iż rozstrzygnięcie to nie było prawidłowe. Jako podstawę powyższego organ odwoławczy podał wskazanie w postanowieniu PINB błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 97 § 2 k.p.a. w sentencji decyzji i art. 97 ust. 1 § 4 w uzasadnieniu decyzji zamiast art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). W ocenie Sądu błędne oznaczenie w postanowieniu paragrafu i punktu przepisu art. 97 k.p.a., wobec przyjętej przez organ I instancji podstawy zawieszenia postępowania, winno skutkować przyjęciem, iż doszło w istocie do omyłki pisarskiej w przytoczeniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Także orzeczenie przez WINB o zawieszeniu postępowania było nieprawidłowe. W ocenie Sądu organ odwoławczy w ogóle nie zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pominął bowiem okoliczność, że w sprawie wydane zostało postanowienie o stwierdzeniu nabycia praw do spadku (k. [...] i [...] akt administracyjnych organu I instancji). Istnienie w obrocie prawnym postanowienia w tym zakresie podważa zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego z tej przyczyny. W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, iż podjęte przez orzekające w sprawie organy postanowienia nie były prawidłowe, zaś wniesiona na powołane rozstrzygnięcie skarga jest zasadna. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.