VIII SA/Wa 515/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zwrocie przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a") w związku z art. 94 ust. 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687, dalej jako "ustawa o Policji") oraz § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. nr 131, poz. 1468, dalej jako rozporządzenie MSWiA z 2001 r.), po rozpoznaniu odwołania J.K. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. zobowiązującą go do zwrotu kwoty [...] zł z tytułu przyznanej mu decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. pomocy finansowej na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Komendant Miejski Policji w R. zobowiązał J. K. do zwrotu kwoty [...] zł z tytułu pomocy finansowej na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego przyznanej mu decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. nr [...] (oczywista omyłka pisarska winno być: nr [...]) z dnia [...] sierpnia 1997 r. Żądanie zwrotu pomocy finansowej organ wywiódł z treści przepisu art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2001 r. wobec prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w R. [...] Wydział Odwoławczy z dnia [...] stycznia 2012 r. sygn. akt [...] utrzymującego w mocy wyrok Sądu Rejonowego w R. [...] Wydział Karny z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt [...] wydany w stosunku do J.K.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.K., który zakwestionował słuszność wydanej decyzji zarzucając jej brak podstaw prawnych do żądania zwrotu pobranej pomocy finansowej. Zarzucił również naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażając przekonanie, że w jego sytuacji zastosowano przepis prawa, który nie istniał w dacie przyznania mu pomocy finansowej, a pobrana przez niego w maju 2004 r. pomoc finansowa w kwocie [...] zł została mu umorzona. W jego odczuciu żądanie zwrotu pomocy finansowej w jakiejkolwiek kwocie uważa za bezprawne i bezzasadne, a na poparcie swojego stanowiska załączył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1097/10. Organ drugiej instancji wskazał, że odwołujący pełnił służbę w Policji w okresie od [...] maja 1991 r. do [...] maja 2006 r., skąd odszedł na własną prośbę w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Decyzją wydaną z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. na wniosek zainteresowanego przyznano mu pomoc finansową w formie zaliczki na uzyskanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. W dniu [...] maja 2011 r. w Sądzie Rejonowym w R. [...] Wydział Karny w sprawie sygn. akt [...] zapadł wyrok, w którym odwołującego uznano za winnego tego, że w dniu [...] grudnia 2002 r. pełniąc funkcję publiczną przyjął korzyść majątkową za zachowanie naruszające przepisy prawa polegające na poświadczeniu nieprawdy poprzez wystawienie dokumentu w postaci notatki urzędowej oraz wpisu w notatniku służbowym, w których potwierdził fakt zaistnienia fikcyjnej kolizji drogowej, pomagając tym samym innym osobom w wyłudzeniu z TU [...] odszkodowania komunikacyjnego poprzez złożenie fałszywego zawiadomienia o okolicznościach kolizji drogowej, tj. przestępstwa z art. 271 § 1 i 3, art. 228 § 3 oraz art. 18 § 3 w zw. z art. 286 § 1 Kodeksu karnego. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy w R. [...] Wydział Odwoławczy wyrokiem z dnia [...] stycznia 2012r. sygn. akt [...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w brzmieniu niezmienionym od 1990 r. określa cele pomocy finansowej: "Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość." Ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji i innych ustaw (Dz. U. nr 158 poz. 1122) wprowadzono przepis art. 94 ust. 1a, który stanowi: "Osoba, która skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec której orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest obowiązana do zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1." Również w § 5 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 2001 r., obowiązującym od dnia 1 grudnia 2001 r. do chwili obecnej, zmienionym od dnia 1 grudnia 2008 r. rozporządzeniem MSWiA z dnia 31 października 2008 r. zawarto przypadki, przy zaistnieniu których pomoc finansowa podlega zwrotowi. Według § 5 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia obowiązek zwrotu pomocy finansowej zachodzi gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Jak wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu. W związku z wyżej przedstawionym stanem faktycznym i prawnym organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie J. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Za takim stwierdzeniem przemawia fakt istnienia prawomocnego wyroku sądu, skazującego odwołującego za przestępstwo wymienione w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Brak w zmienionych przepisach ustawy, jak i wykonawczych wyłączenia co do zakresu ich stosowania, uprawniał Komendanta Miejskiego Policji w R. do orzeczenia w stosunku do odwołującego obowiązku zwrotu pobranej pomocy finansowej, w wysokości której uwzględnił poprawnie trzy normy zaludnienia określone w decyzji z 1997 r. o przyznaniu pomocy finansowej i stawkę pomocy finansowej w kwocie [...] zł na normę zaludnienia obowiązującą w dniu powstania obowiązku zwrotu pomocy finansowej, tj. w dniu [...] lutego 2012 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.K. (dalej jako "skarżący"). W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując argumentację zawartą w uprzednio złożonym odwołaniu podniósł, że organ odwoławczy naruszył art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który brzmi: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" - co oznacza, że prawo nie działa wstecz. Organ powołał się na art. 94 ust. 1a Ustawy o Policji. Ww. artykuł jest podstawą do zwrotu dofinansowania, który wszedł w życie z dniem 20 września 2006 r. Skarżący podkreślił, że w tym czasie był już emerytem (od dnia [...] maja 2006 r.). W tym przypadku organ odwoławczy zastosował więc w stosunku do niego prawo działające wstecz. Na potwierdzenie swojej tezy ponownie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1097/10 dotyczący - jak podniósł skarżący - identycznej jak jego sprawy. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się w swojej decyzji do postawionych przez niego naruszeń prawa. Jedynym argumentem jakim posłużył się organ jest: "brak wyłączeń w zmienionych przepisach co do zakresu ich stosowania". Następną kwestią sporną jest kwota zwrotu pomocy finansowej. Wymaga się od niego zwrotu kwoty [...] zł, a nie kwoty którą otrzymał, tj. [...] zł. Skarżący podniósł, że zgodnie ze stanem prawnym na dzień otrzymania pomocy finansowej jej zwrot następował w razie nienależnego pobrania lub w przypadku zwolnienia policjanta przed upływem 10 lat służby od chwili mianowania policjanta na "stałego". Nadto, zgodnie z pismem Zespołu Finansów i Zaopatrzenia KMP w R. z dnia [...] maja 2004 r. pożyczka na zakup mieszkania została mu umorzona w maju 2004 r., kiedy to spełnił ostatni warunek do umorzenia pobranej pomocy finansowej oraz w rozliczeniu rocznym wykazał wartość dofinansowania jako przychód od którego odprowadził podatek dochodowy. W ocenie skarżącego, według stanu prawnego z dnia udzielenia pomocy, była to forma pożyczki bezzwrotnej zabezpieczonej wekslem. Weksel został zaś zwrócony skarżącemu w dniu umorzenia pożyczki i wykazania jej wysokości jako dochodu do rozliczenia w urzędzie skarbowym za 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji dopuściły się bowiem naruszenia prawa w sposób, który miał wpływ na ich rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym między stronami jest, że skarżący otrzymał pomoc finansową decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. wydaną na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisów zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe m.in. dla funkcjonariuszy Policji. Powołane zaś w ww. decyzji zarządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Z przedmiotowej decyzji wynika, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w przypadkach i na zasadach określonych w ww. zarządzeniu. Rację ma zaś skarżący podnosząc, że w świetle ww. przepisów powoływanych wówczas przez organ, udzielona pomoc finansowa podlegała zwrotowi tylko w dwóch sytuacjach: 1) w razie jej nienależnego pobrania, a także 2) w przypadku zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat. Taki stan prawny, w omawianym zakresie, trwał do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 1122) na mocy której, w art. 1 pkt 26 dodano do art. 94 ust. 1a, który to przepis w niniejszej sprawie przywołują organy obu instancji jako podstawę żądania od skarżącego zwrotu otrzymanej przez niego - co istotne - w 1997 r. pomocy finansowej. Powołany przez organy przepis stanowi, że osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec której orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest obowiązana do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wyżej powołana ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw nie zawierała w tym zakresie przepisów przejściowych stanowiąc jedynie w art. 11, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia - tj. 5 września 2006 r. Wskazać również należy, że w tym okresie obowiązywało już rozporządzenie MSWiA z 2001 r. wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, które wchodząc w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (data ogłoszenia 16 listopada 2001 r.) w § 8 stanowiło, że jego przepisy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie, zaś w § 9 ustalając, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie przy ustalaniu pomocy finansowej dla policjantów od dnia 1 stycznia 2001 r. Przepisy wyżej powołanego rozporządzenia, tak jak obowiązujące wówczas przepisy ustawowe nie zmieniały podstaw zwrotu pomocy finansowej przez funkcjonariusza policji. Dopiero zaś zmiana tego rozporządzenia rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 203, poz. 1274) § 1 pkt 4 dodała do § 5 pkt 3 stanowiąc, że pomoc finansowa podlega zwrotowi gdy osoba, która ją otrzymała, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. W tym stanie prawnym, rację ma skarżący, że brak jest podstawy do żądania od niego zwrotu udzielonej decyzją wydaną przez organ Policji w 1997 r. pomocy finansowej na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Nowelizacja ustawy o Policji wprowadzająca uregulowanie jako kolejnej podstawy zwrotu otrzymanej pomocy finansowej - skazanie prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa - weszła bowiem w życie dopiero w dniu 20 września 2006 r. i nie zawierała przepisów wprowadzających. Skarżący skazany zaś został prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt [...]. Oznacza to, że organy, stosując obecnie obowiązujące przepisy do zdarzeń przeszłych naruszyły konstytucyjną zasadę praworządności ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji w konsekwencji biorąc pod uwagę również przepisy przejściowe, a przy ich braku - cezurę obowiązywania mającego mieć zastosowanie przepisu. Konsekwencją normy zawartej w art. 7 Konstytucji jest zakaz retroakcji zakazujący podmiotowi interpretującemu takiej wykładni norm, która prowadziłaby do uznania, że odnoszą się do zdarzeń sprzed ich wejścia w życie (Zirk - Sadowski, Problemy intertemporalne w orzecznictwie sądowym, W-wa 1999 r. s. 6-7). Tym samym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w przywoływanym przez skarżącego prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1097/10. Na koniec rozważań w niniejszej sprawie warto również zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1145/11 w którym to ww. Sąd wskazał, że pomoc mieszkaniowa w momencie jej przyznania ma charakter bezzwrotny, a tylko w sytuacji, gdy zmienia się sytuacja osoby, której pomocy udzielono i nie będzie ona wówczas spełniać ustawowych warunków jej otrzymania, pomoc ta będzie podlegać w całości lub w części zwrotowi na zasadach określonych w przepisach ustawy o Policji. W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.