VIII SA/Wa 515/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Nr [...] z dn. [...] listopada 2018 r. Rady Gminy w [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. 26 czerwca 2019r. skardze Prokurator ww. uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj: 1/ art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 u.z.z.w oraz 5 137 § 143 i § 149 z.t.p. poprzez: - określenie w §1 ust. 2 Gminy [...] jako przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt. 4u.z.z.w., podczas gdy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym w rozumieniu tego przepisu jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność, - określenie w § 5 ust. 1-3, § 6 ust. 1, § 7, i; 8 ust. 2-4. 5 1- ust. 5-6, 5 11,5 13 ust. 6, § 14-15 Gminy [...] jako jedynego podmiotu zdolnego do zawarcia umowy z odbiorcami usług, wydania warunków technicznych i świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, - wprowadzenie w § 2 pkt. 6 nieznanej ustawie definicji "wodomierza dodatkowego", - brak faktycznego określenia w treści § 3 pkt. 5 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie jakości dostarczanej wody i ograniczenie się w tym zakresie do odwołania się do przepisów odrębnych aktów prawnych. 2. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku art. 19. ust 2 u.z.z.w. w związku z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez zobowiązanie w § 10 ust. 2 pkt. 5 wnioskodawcy do przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek podczas gdy umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a nadto art. 6 ust. 2 wprowadza jako warunek zawarcia umowy wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. 3. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w Regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie polegające na wskazaniu w: - § 5 ust. 3, że gmina udostępnia na swojej stronie internetowej aktualnie obowiązujące ogólne warunki umów, o ile się nimi posługuje, - § 5 ust. 4 czasu obowiązywania umowy, - §9 ust. 1 -3 podstaw rozliczenia, terminu, sposobu zapłaty, - § 13 ust. 5 przesłanek ograniczenia i wstrzymania świadczenia usług. 4. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z § 137 i 143 z.t.p. poprzez częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w: - §1 ust. 1 treści art.19 ust. 5 u.z.z.w., - §2 pkt. 3 treści art.2 pkt. 3 u.z.z.w., - §5 ust. 5 treści art.6 ust. 3 u.z.z.w., - §8 ust. l treści art.26 ust. 1 u.z.z.w., - § 13 ust. 7-9 treści art. 8 u.z.z.w., - § 13 ust. 10 treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Na podstawie powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaprezentowanym w treści skargi. W uzasadnieniu złożonej skargi Prokurator wskazał na podstawy prawne przyjętej uchwały, która ma charakter przepisów prawa miejscowego, a wynikające z ustawy z dn. 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz U 2017r. poz. 328, dalej określana jako: "u.z.z.w."). W szczególności skarżący podkreślił, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Jednocześnie skarżący Prokurator podkreślił, że przekroczenie delegacji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego stanowi w istocie naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z przepisem ustawy stanowiącym upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. W przypadku stosowania powtórzeń i modyfikacji, czy tez odwoływania się do treści innych aktów prawnych dochodzi nadto do naruszenia § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 t.j. z dnia 2016.03.07; dalej - z.t.p.) W pozostałej zakresie, przywołując zarzuty przedstawione w części sentencyjnej skargi, podkreślił że powyższe uchybienia mają charakter rażącego naruszenia prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zakwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ Rada Gminy w [...] wniosła o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł, w odniesieniu do zarzutów skargi, że gmina może być traktowana jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, przedstawiając na poparcie swojego stanowiska przywołane orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ nie zgodził się także z zarzutami przekroczenia delegacji ustawowej w zaskarżonej uchwale. W odniesieniu do pozostałych zarzutów organ podniósł, że należy je zakwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa, nie stanowiące podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dn. 3 października 2019 r. reprezentujący skarżącego prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], popierając skargę podniósł dodatkowo zarzuty przekroczenia delegacji ustawowej w zapisach §6, §7, §10 ust. 2-3 oraz §12 ust.1, ust. 11-13. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Organ uchwalający akt prawa, w tym również miejscowego, związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 98 dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 -7, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący i określa, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy pamiętać o unormowaniach z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Odnosząc powyższe do będącej przedmiotem kontroli sądowej ww. uchwały Rady Gminy w [...], przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że w uchwale nieprawidłowo utożsamiono gminę z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym o którym mowa w art. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy (§ 1 pkt 2 regulaminu) podczas, gdy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym według tego przepisu jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Kolejną nieprawidłowością było określenie Gminy [...] jako jedynego podmiotu zdolnego do zawarcia umowy z odbiorcami usług i świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wydania warunków technicznych (§ 5 ust. 1-3, § 6 ust. 1, § 7, § 8 ust. 2-4, § 10 ust. 5-6, § 11, §13 ust.6, §14-15 regulaminu). Brak jest podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Zapis taki stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ przedmiotowy regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (na podstawie art. 16 ustawy) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez ich wskazywania. Artykuł 19 ust. 2 ustawy nie przyznaje organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, iż zawarcie w skarżonym regulaminie definicji "wodomierza głównego", "odbiorcy usług" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej (§ 2 ust. 2 i 6 regulaminu). Jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. W ocenie sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. Jakkolwiek w regulaminie określono, że Gmina (co już zostało uznane za wadliwe) zobowiązuje się zapewnić dostawę wody o jakości i ciśnieniu określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa oraz umowie zawartej z odbiorcą usług. Jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określało w dacie podjęcia uchwały rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2007 r. Nr 61, poz. 417 ze zm.). Akt ten określał wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne. Z § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że woda jest zdatna do użycia, jeżeli jest wolna od mikroorganizmów chorobotwórczych i pasożytów w liczbie stanowiącej potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, wszelkich substancji w stężeniach stanowiących potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego oraz nie wykazuje agresywnych właściwości korozyjnych i spełnia : 1) podstawowe wymagania w załączniku nr 1 do rozporządzenia; 2) podstawowe wymagania w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Dodatkowe parametry jakim powinna odpowiadać woda, a także częstotliwość pobierania próbek określają kolejne załączniki do rozporządzenia. W § 3 ust. 3 rozporządzenia wskazano w jakim punkcie woda powinna spełniać wymagania, o których mowa w § 2. Przepisy rozporządzenia mówią zatem o podstawowych kryteriach, jakie muszą zostać spełnione, aby woda mogła zostać uznana za bezpieczną i zdatną do spożycia przez ludzi. Dostarczanie takiej wody jest zatem obowiązkiem każdego przedsiębiorcy świadczącego usługi wodociągowo – kanalizacyjne. Brak jest prawnej możliwości dostarczenia wody nieodpowiadającej parametrom określonym w rozporządzeniu, byłaby to bowiem woda niezdatna do spożycia przez ludzi. Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten wskazuje na obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Wszystkie te parametry powinien zatem określać regulamin, co ma o tyle istotne znaczenie, że nienależyta jakość świadczonych usług może być przedmiotem reklamacji, a regulamin powinien – stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 7 określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do kanalizacji ścieków. Rada gminy zaniechała określenia podstawowych parametrów usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w opisany wyżej sposób, odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa a także do umowy zawartej z odbiorcą usług. W ten sposób organ uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego zobowiązywał art. 19 ust. 12 pkt 1 u.z.z.w., a ponadto subdelegował nadane mu przez ustawodawcę uprawnienie w tym zakresie na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne dopuszczając zawarcie odpowiednich uregulowań w umowie. W § 5 zaskarżonej uchwały zawarto regulacje dotyczące tego, jakie zapisy może zawierać umowa zawierana z odbiorcami usług . Zapis ten zakwestionował Prokurator wskazując, że stanowi on niedopuszczalną modyfikację art. 6 ust. 3 u.z.z.w. W ocenie sądu zasadnie zakwestionowano zgodność z prawem tego zapisu regulaminu, jakkolwiek nie ma racji Prokurator, iż stanowi on modyfikację ustawowego zapisu dotyczącego tego, jakie postanowienia powinna zawierać umowa zawarta z odbiorcą usług. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. posłużono się zwrotem "w szczególności", co oznacza, że umowa może zwierać inne aniżeli wymienione w treści przepisu regulacje dotyczące stosunku zobowiązaniowego, o którym mowa. Tego rodzaju zapisy winny się znaleźć w umowie zawieranej z odbiorcą usług, a nie w regulaminie. Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. może określać jedynie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, a nie określać jakie zapisy w umowach tych powinny bądź mogą się znaleźć, o tym bowiem wprost stanowi art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Zdaniem sądu również zapisy zawarte w rozdziale 6 Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i 7 Sposób dokonywania odbioru przez Gminę wykonanego przyłącza regulaminu w zakresie uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zostały uchwalone z przekroczeniem ustawowej delegacji. W art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przewidziano, że regulamin powinien określać : warunki przyłączania do sieci (pkt 4), techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5) i sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza (pkt 6). Ww. zapisach zaskarżonej uchwały przewidziano, że gmina (zamiast przedsiębiorstwa) ma prawo kontrolować prawidłowość realizacji prac związanych z podłączeniem nieruchomości do sieci wodociągowej pod kątem ich zgodności z warunkami technicznymi lub podpisaną umową przyłączeniową (pkt 1), a także wymagać, przed ostatecznym uruchomieniem przyłącza wodociągowego, przedstawienia przez inwestora dokumentów stwierdzających wykonanie przyłącza zgodnie z przepisami prawa budowlanego i sanitarnego oraz zobowiązać inwestora do dostarczenia przedsiębiorstwu dokumentacji powykonawczej (pkt 2). Analiza wskazanych zapisów regulaminu w powiązaniu z przytoczonym wyżej art. 19 ust. 2 pkt 4, 5 i 6 u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że zostały one wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem nadały przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu szerokie uprawnienia kontrolne na etapie wykonania przyłącza wodociągowego jak również żądania od inwestora dokumentacji dotyczącej zgodności z prawem wykonanych robót, w sytuacji, gdy ustawodawca przekazał do kompetencji rady gminy jedynie określenie warunków technicznych przyłączania do sieci, co uczyniono wyczerpująco w rozdziale V regulaminu i technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, o czym jest mowa w rozdziale VI regulaminu, a także ustalenie sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, co uregulowano w rozdziale VII. Pod pojęciem "sposobu dokonywania odbioru" należy, zdaniem sądu, rozumieć określenie wszelkich czynności związanych z odbiorem, począwszy od zgłoszenia przez odbiorcę gotowości do dokonania odbioru, czynności technicznych związanych z odbiorem w tym sprawdzenia zgodności wykonania przyłącza z wydanymi warunkami, przeprowadzenia prób, dokonania odbiorów częściowych, sporządzenie protokołu odbioru itp. Brak jest, w ocenie sądu, podstaw do takiego ukształtowania uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego w tym zakresie, które prowadzi do sprawowania kontroli przebiegu prac związanych z wykonaniem przyłącza, czy żądaniem dokumentacji potwierdzającej, że zostało ono wykonane zgodnie z prawem, to bowiem nie mieści się w delegacji ustawowej zakreślonej art. 19 ust. 2 pkt 4, 5 i 6 u.z.z.w. Rzeczą przedsiębiorstwa jest dokonanie odbioru wykonanego przyłącza, tymczasem żądanie określonych w §12 ust. 1-3 regulaminu dokumentów potraktowano jako warunek uruchomienia przyłącza wodociągowego, czego ustawa nie przewiduje. Krytycznie należało również ocenić zawarty w § 10 ust.3 regulaminu zapis dotyczący możliwości określenia wzoru wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej zwłaszcza, że w ust. 2 tego przepisu wskazano jakie niezbędne informacje powinien on zawierać. Delegowanie uprawnienia do określenia wzoru wniosku na rzecz gminy stanowiło zatem naruszenie § 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. Za przekraczające zakres ustawowej delegacji należało również uznać zapisy § 5 ust.3-4,§ 9 ust.1-3,§ 13 ust.5 zaskarżonej uchwały jako przyjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z kolei niezbędne elementy, które powinna zawierać umowa zostały wymienione w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Wyliczenie, o którym mowa, o czym już wyżej wspomniano, stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta. Podkreślenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator, że umowa zawierana z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym ma charakter cywilnoprawny, brak jest zatem podstaw do tego aby poszczególne, dowolnie wybrane fragmenty tego stosunku były regulowane w trybie administracyjnym, na podstawie regulaminu, skoro ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, ściśle określając w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zakres możliwych do uregulowania w regulaminie zagadnień. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji Prokuratora dotyczącej § 10 ust. 5 regulaminu jako naruszającej art. 6 ust. 4 u.z.z.w. z uwagi na konieczność wylegitymowania się tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości lub zajmowanego lokalu i przewidzianej przez ustawodawcę możliwości zawarcia umowy z osobą, która tytułu takiego nie posiada, bowiem w ust. 6 § 10 zawarto regulacje dotyczące warunków zawarcia umowy z taką osobą. Wreszcie w § 18 regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, ponieważ narusza to hierarchię źródeł prawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu ma regulamin, a w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie mają inne przepisy prawa, w tym ustawa. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści regulaminu, ich rozmiaru, koniecznym było w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.