VIII SA/Wa 517/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( ARiMR ) w P., działając na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców ( Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 roku., str. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji ( WE) Nr 1973/2004), art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. U. WE Nr L 141 z 30.04.2004r., str. 18, dalej jako rozporządzenie Komisji ( WE) nr 796/2004) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa ) odmówił K. D. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej ( JPO ) i uzupełniającej płatności obszarowej ( UPO ). Dodatkowo nałożono sankcje w wysokości [...] zł z tytułu JPO i [...] zł z tytułu UPO, które będą potrącane z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania płatności oraz nałożenie sankcji nastąpiły ze względu na różnice między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia w ramach poszczególnych płatności. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2005 do JPO, wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony, w związku z wykluczeniem z wniosku działek o symbolach A, E i F oraz zawyżeniem powierzchni działki rolnej o symbolu D wynosiła [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi więc 71,54%. Zgodnie zaś z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE ) Nr 1973/2004 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lecz nie więcej niż 30% wyznaczonego obszaru, to kwota jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana o dwukrotną stwierdzoną różnicę. Jeżeli różnica ta przekracza 30% wyznaczonego obszaru, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Odnośnie płatności z tytułu UPO stwierdzono, że powierzchnia zgłoszona wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony w związku z wykluczeniem z wniosku działek o symbolach A, E i F wynosiła [...] ha. Wyliczenie procentowej różnicy wynosi więc 340,91%. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jeśli różnica przekracza 50% pomoc nie zostaje przyznana na dany rok, a rolnik będzie wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że powyższych ustaleń dokonano w oparciu o protokół z czynności kontrolnych, po kontroli na miejscu przeprowadzonej metodą FOTO w dniu [...] września 2005 roku oraz weryfikację tegoż protokołu. W dniu [...] czerwca 2006 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. na podstawie protokołu z czynności kontrolnych, nr dokumentu [...], po kontroli na miejscu przeprowadzonej metodą FOTO w dniu [...] września 2005 roku, wydał bowiem decyzję odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W wyniku złożonego przez K. D. odwołania, Dyrektor ARiMR w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w związku z wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o błędnie wprowadzony protokół z czynności kontrolnych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono weryfikację protokołu sprawdzającego z czynności kontrolnych, nr dokumentu [...] po kontroli na miejscu przeprowadzonej metodą FOTO w dniu [...] września 2005 roku. W związku z powyższym, Kierownik Biura ARiMR w P. ustalił na nowo stan faktyczny, tj. powierzchnię kwalifikowaną do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i wydał decyzję z dnia [...] lipca 2008 roku Nr [...]. Od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] lipca 2008 roku odwołanie złożył K. D. podnosząc, że działki zgłoszone przez niego we wniosku były i są użytkowane jako łąki, które w zależności od pogody można kosić dwa, trzy a nawet cztery razy w ciągu roku. W 2005 roku łąki te były koszone dwa razy, tj. pod koniec miesiąca maja miał miejsce pierwszy pokos, a pod koniec miesiąca września drugi pokos. Kontrola została przeprowadzona przed drugim pokosem, a na łące rosły różne rodzaje traw i ziół. W konkluzji prosił o porównanie fotografii z kontroli, które potwierdzają, że na jego działkach nie było ugoru, tylko różnorodna roślinność łąkowa. W swoim piśmie z dnia 28 lipca 2008 roku nazwanym jako "aneks do odwołania" do którego załączył encyklopedyczną charakterystykę ugoru i łąki, podniósł, że pierwszego pokosu na jego działkach dokonał W. R. z B.. W konkluzji swojego pisma wskazał, że na działce o symbolu D, komisja kontrolna nie stwierdziła żadnych uchybień, natomiast pracownicy ARiMR w swojej decyzji stwierdzili, że w/w działka ma mniejszą powierzchnię w stosunku do deklarowanej we wniosku ( zamiast [...] ha - [...] ha ). Decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymano w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację organu I instancji, podnosząc, że w wyniku przeprowadzonej weryfikacji raportu z kontroli na miejscu zostały potwierdzone nieprawidłowości na działkach o symbolach A, E i F oraz stwierdzono zawyżenie powierzchni na działce o symbolu D. Nadto, zgodnie z pouczeniem zawartym w raporcie kontroli, po otrzymaniu raportu z kontroli wnioskodawca może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Powyższa decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. stała się przedmiotem skargi jaką złożył K. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej "unieważnienie". W uzasadnieniu skargi podniósł, że po przeprowadzonej kontroli w dniu [...] września 2005 roku, podczas której to stwierdzono, że na działkach o symbolach A, E i F rzekomo jest ugór składał wyjaśnienie, iż od ponad 30 lat w/w działki rolne są użytkowane jako trwały użytek zielony, dlatego też występuje tam różnorodna roślinność łąkowa, która dla osoby "nie związanej z ziemią" może kojarzyć się jako ugór. Fakt, że na działkach jest łąka, po obejrzeniu zdjęć z kontroli, potwierdził również jeden z pracowników ARiMR w P.. Odnośnie działki o symbolu D, organ I instancji nie przedstawił żadnych dowodów ani dokumentów, które by potwierdziły, że działka ta ma powierzchnię [...] ha, a nie [...] ha. Z wcześniejszych decyzji tego organu, które załącza do skargi, wynika zaś, że powierzchnia tej działki nie budziła żadnych zastrzeżeń, nadto na w/w działce kontrolujący nie stwierdzili żadnych uchybień, co potwierdza załączony przez niego do skargi protokół z czynności kontrolnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Na rozprawie w dniu 4 marca 2009 roku Skarżący popierając skargę, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz wyjaśnił, że pierwszego pokosu łąk znajdujących się na działkach o symbolu A, E i F dokonał w maju lub czerwcu 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, iż stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych płatność przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie tego aktu musi być zatem poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami kpa. Przepisy kpa obligują zaś organy orzekające w sprawie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Organ rozstrzygający sprawę winien bowiem stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 kpa). Obowiązany jest też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Obowiązek ten obciąża zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Z kolei, przepis art. 107 § 3 kpa nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji. Uzasadnienie organu odwoławczego, podobnie jak i organu I instancji, odnosi się jedynie do zasad przyznawania i odmowy płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej ( JPO ) oraz uzupełniającej płatności obszarowej ( UPO ), nie odnosi się zaś w ogóle, pomijając je milczeniem, do istotnych faktów oraz zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że zgłoszone przez niego we wniosku działki rolne były i są użytkowane jako łąki, na których w miesiącu maju 2005 roku dokonał pierwszego pokosu, co potwierdzają fotografie z kontroli. Organy obu instancji nie wyjaśniają również dlaczego należało dokonać weryfikacji protokołu kontrolnego nr dokumentu [...], w którym to kontrolujący odnośnie działki o symbolu D nie stwierdzili żadnych uchybień. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja niewątpliwie została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma bowiem kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli ( art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 kpa ) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych : wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej ( Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95 ). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji ( T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który również był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w kpa, nie wyjaśnia jednak zasadności wszystkich przesłanek, którymi organy kierowały się przy odmowie płatności i nałożeniu sankcji. Decyzja ta nie nawiązuje bowiem w jakikolwiek sposób do argumentów zawartych przez skarżącego w odwołaniu. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie zapadło bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sprawie pozostały bowiem pewne niejasności i wątpliwości, które nie zostały przez organy obu instancji w sposób wystarczający i przekonujący uzasadnione. Wątpliwości i niejasności dotyczą tego, czy rzeczywiście na działkach o symbolach A, E i F miały miejsce nieprawidłowości polegające na tym, że stwierdzono na nich ugór zamiast deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności łąk. Niejasne jest również dlaczego należało dokonać weryfikacji protokołu z czynności kontrolnych, nr dokumentu [...], w wyniku której stwierdzono, że działka o symbolu D ma mniejszą powierzchnię od deklarowanej przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności. Powyższe stanowi naruszenie obowiązujących w tej mierze przepisów wynikających z kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe wskazania, Sąd uznał, że w sprawie istnieją niejasności i wątpliwości, które organy powinny wyjaśnić w ponownym postępowaniu. W ponownie prowadzonym przez organ II instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 kpa, dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z wyżej powołanych względów, Sąd uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.