VIII SA/Wa 525/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]marca 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako: "organ", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2016 roku, poz. 23 dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania na posiedzeniu niejawnym D. C. (dalej jako "skarżący"), od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej jako: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] marca 2016 roku, znak. [...], w sprawie odmowy skierowania D. C. do domu pomocy społecznej dla przewlekle somatycznie chorych - orzekło - utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Decyzją z dnia [...] marca 2016 roku Prezydent Miasta R. odmówił skierowania D. C. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Organ wskazywał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów ustalono, że D. C. ma [...] lata z niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym. Cierpi z powodu [...],[...], Z. U. [...] oraz [...]. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że skarżący wymaga pomocy w przygotowaniu posiłków i utrzymaniu higieny osobistej. Propozycja usług opiekuńczych nie została przez skarżącego przyjęta. Zdaniem organu pierwszej instancji pomimo posiadanych schorzeń i niepełnosprawności skarżący może samodzielnie funkcjonować, przy częściowej pomocy ze strony osób drugich. Nadto organ wskazał, że D. C. nie wymaga pomocy w postaci usług opiekuńczych, bowiem pomoc zapewniają mu rodzice. Skarżący więc nie spełnia warunków określonych w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U z 2015, poz. 163, dalej jako ups). Odwołanie od decyzji wniósł D.C. zarzucając decyzji: 1. naruszenie art. 54 ust. 1 i 2 ups poprzez odmowę skierowania do dps; 2. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozważenie w sposób rzetelny i wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie. W związku z powyższym wnosił o: - zmianę decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez skierowanie go do dps w R. ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji; - dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania oraz dowodu z przesłuchania rodziców na okoliczność jego stanu zdrowia psychicznego i fizycznego, możliwości pomocowych rodziców i ich stanu zdrowia. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialną decyzji stanowią przepisy ups. Stosownie do art. 2 ust. 1 ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1 ups instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględniane, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Następnie organ wskazał, że jedną z form świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej stanowi pobyt i usługi w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ups osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę taką kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub przedstawiciela ustawowego. Organ wskazał, iż w świetle uregulowania art. 54 ust. 1 ups istotne dla skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej są dwa czynniki – ustalenie, że osoba wymaga całodobowej opieki z powodu choroby lub niepełnosprawności i nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu oraz, że nie można jej zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Organ oceniając całość materiału dowodowego w sprawie uznał, iż D. C. wymaga całodobowej opieki ze względu na swój stan zdrowia. Stan zdrowia wynika z dokumentacji medycznej zgromadzonej w sprawie – zaświadczenia z [...] października 2015 roku wystawione przez lekarza chorób wewnętrznych oraz [...] lipca 2015 roku wystawione przez lekarza [...], orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, opinii [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku. Niemniej decyzja odmawiająca skierowania skarżącego do dps jest prawidłowa ponieważ organ jest w stanie zapewnić mu niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych, której to pomocy skarżący nie chce przyjąć. W ocenie organu odwoławczego stanowisko, iż proponowane usługi są niewystarczające i niecelowe nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie wykazał on, że deklarowana pomoc opiekuńcza nie zaspokaja jego potrzeb w zakresie opieki i funkcjonowania w życiu codziennym. Organ przywoływał zaświadczenia lekarskie według których skarżący wymaga pomocy w zakresie przyrządzania posiłków, utrzymywania higieny osobistej, kontroli leczenia oraz kontroli [...]. Według oświadczenia rodziców skarżącego wymaga on pomocy w zakresie ubierania, robienia zakupów, załatwiania spraw urzędowych. Zdaniem organu pomoc w tym zakresie może zapewnić skarżącemu ośrodek pomocy społecznej poprzez usługi opiekuńcze, w wymiarze maksymalnie 8 godzin dziennie, na co skarżący nie wyraża zgody, wskazując, że taką pomoc otrzymuje od rodziców. Jednocześnie organ uznał, że rodzice skarżącego są osobami schorowanymi i ze względu na stan zdrowia nie mogą dalej sprawować opieki nad synem. Pomimo tego nie wyrazili zgody na pomoc dla skarżącego w postaci usług opiekuńczych. Okoliczność ta zdaniem organu odwoławczego przesądza o niespełnieniu przez skarżącego wszystkich przesłanek, od których uzależnione jest skierowanie do domu pomocy społecznej. Organ bowiem posiada możliwości zapewnienia skarżącemu usług opiekuńczych w wymaganym zakresie, lecz zarówno skarżący, jak i jego rodzice nie wyrażają zgody na skorzystanie z tej formy pomocy podnosząc, iż jest niecelowa i niewystarczająca. Stanowisko skarżącego nie zawiera żadnych argumentów, które mogły uznać je za zasadne. W ocenie SKO w R. w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły również okoliczności dające podstawę do powzięcia wątpliwości co do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wyjaśnienie sprawy przez organ pierwszej instancji, a tym samym naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że podstawowym dowodem w postępowaniu o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej i szczególnym wobec dowodów wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego jest wywiad środowiskowy. Rola tego dowodu jest szczególnie ważna ponieważ jest sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, swoistym trybem postępowania dowodowego. Zdaniem organu sporządzony w niniejszym postępowaniu wywiad środowiskowy i pozostałe dowody, w tym przesłuchanie rodziców skarżącego, zaświadczenia lekarskie dały organowi wystarczającą wiedzę do uznania, że skarżący nie spełnia przesłanek do umieszczenia go w domu pomocy społecznej. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł D. C.. Zaskarżonej decyzji zarzucał: - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 54 ust. 1 i 2 ups poprzez odmowę skierowania skarżącego, spełniającego ustawowe przesłanki do domu pomocy społecznej; - naruszenie przepisów procedury mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nie rozważenie w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie okoliczności niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. W związku z powyższym skarżący wnosił o orzeczenie co do istoty i skierowanie D. C. do domu pomocy społecznej w R., dopuszczenie dowodów zgłoszonych przed organem odwoławczym, ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podnosił, że przedmiotowe postępowanie w przedmiocie umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem zasad postępowania wyjaśniającego, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. Jego zdaniem ocena zebranego materiału dowodowego i wnioski wyciągnięte są błędne. Niezrozumiałym jest stanowisko, iż nie wymaga on całodobowej opieki, a jest w stanie samodzielnie funkcjonować i potrzebuje pomocy jedynie w niektórych czynnościach, którą to pomoc w sposób dostateczny dostarczają mu rodzice. W ocenie skarżącego organ nie wziął pod uwagę jego rzeczywistego stanu zdrowia i kondycji psychofizycznej, wyciągając wnioski biegunowo sprzeczne. Skarżący wskazywał, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do podważania opinii lekarzy specjalistów w kwestii stanu zdrowia i codziennych potrzeb związanych z nabytymi schorzeniami i chorobami skarżącego takimi jak – [...],[...],[...],[...],[...]. W tym zakresie organ dowolnie ocenił, że zaświadczenie lekarza o konieczności pomocy ogranicza się tylko do przygotowywania posiłków, utrzymania higieny osobistej, kontroli prowadzenia leczenia. Skarżący cierpi na [...] i [...] i jej ataki zdarzają się kilkanaście razy dziennie. W tym czasie przewraca się i nie potrafi samodzielnie się podnieść, ma problemy z trzymaniem [...],[...], zmienne stany [...]. Zdarza się, że bywa agresywny wobec rodziców, potrzebuje stałej kontroli w zakresie żywienia, zażywania leków i leczenia. Jako błędne należy uznać również ustalenia faktyczne z których wynika, że rodzice skarżącego zapewniają mu potrzebną opiekę. Matka skarżącego cierpi na [...] i sama potrzebuje opieki w pewnych czynnościach życia codziennego. Ojciec skarżącego ma problemy z [...], a w związku z czym ma ograniczoną sprawność fizyczną. W związku z tym nie może on kilkanaście razy dziennie podnosić przewracającego się syna. Ma również problemy z [...]. W ocenie skarżącego z dokumentacji medycznej jednoznacznie wynika, że skarżący jest osobą przewlekle chorą, której stan zdrowia wymaga kompleksowej i całodobowej opieki, a oferowana pomoc w postaci usług opiekuńczych jest niewystarczająca. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). W pierwszej kolejności w ocenie Sądu należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. Dopiero na tle prawidłowych ustaleń faktycznych możemy przejść do prawidłowości oceny zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Bd 229/16) W niniejszej sprawie organ, aby prawidłowo zastosować przepis art. 54 ust. 1 ups winien ustalić, że osoba ubiegająca się o umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności i nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu oraz nie można jej zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że bezspornym jest ustalenie, iż D. C. z uwagi na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki. Schorzenia, na które cierpi skarżący ([...], s[...],[...],[...],[...]) odnoszą się zarówno do sfery [...], jaki somatycznej skarżącego. Zasadniczym pytaniem, na które należy odpowiedzieć jest to czy oferowana pomoc w postaci usług opiekuńczych jest pomocą wystarczającą w zakresie zapewnienia prawidłowego funkcjonowania skarżącego w życiu codziennym. Należy zauważyć, iż załączone do akt zaświadczenia lekarskie, zarówno wystawione przez lekarza [...] i lekarza chorób wewnętrznych stwierdzają potrzebę umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej. Z opinii [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku wynika, że skarżący nie jest w stanie zorganizować życia wokół siebie, ponieważ nie przyswaja nowych informacji, nie potrafi przewidywać konsekwencji swoich działań, przez co nie chroni siebie przed zagrożeniami zewnętrznymi. Ma trudności w poruszaniu się o własnych siłach, pamięć operacyjna jest bardzo wyniszczona. Niski poziom intelektualny sprzed choroby pozwala przypuszczać, że stan [...] będzie się pogłębiał, a tym samym jakość realizacji zadań życia codziennego będzie ulegać drastycznemu obniżeniu. W świetle stanowiska lekarzy specjalistów tylko pomoc specjalistyczna może zrealizować realną pomoc w życiu codziennym. Organ znając opinię i stanowisko lekarzy prezentuje stanowisko, że pomoc opiekuńcza jest odpowiednia w tej sytuacji, jednocześnie nie wyjaśniając dlaczego stanowisko lekarzy specjalistów w złożonych zaświadczeniach jest błędne i skarżącemu nie jest potrzebna pomoc w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego, zawierają sprzeczne ustalenia organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie dlaczego innym dowodom odmawia wiarygodności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2016 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2781/15). Brak takiej oceny powoduje, że zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 7, art. 77 §1 k.p.a. należy uznać za zasadne. W ocenie Sadu doszło również do naruszenia przepisów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Zapatrywanie organu nie może być dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym w sprawie dowodom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 roku, sygn. akt I OSK 2465/14). Stanowisko organu, iż pomoc w postaci usług opiekuńczych dla skarżącego będzie w stanie zaspokoić jego potrzeby pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wynikającym ze świadectw lekarskich. Nadto należy zauważyć, iż pomoc opiekuńcza może być przyznana w wymiarze maksymalnym - 8 godzin. Szereg schorzeń, na które cierpi skarżący wymagałoby opieki specjalistycznej. Z uzasadnienia stanowiska organu nie wynika, aby taka opieka mogła być świadczona przez opiekunkę. Fakt, że rodzice skarżącego jako osoby schorowane i same wymagające pomocy nie zgadzają się na przychodzenie innych osób z opieki społecznej nie może być interpretowany w sposób niekorzystny dla skarżącego. Naturalnym jest, że będąc osobami starszymi chcą mieć spokój i w tym wieku sprawowanie opieki nad ciężko chorym synem przekracza ich możliwości. Nadto należy zauważyć, iż skarżący zamieszkuje z rodzicami na zasadzie użyczenia, bo sam został eksmitowany z zajmowanego lokalu. W ocenie sądu dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest oceną dowolną, bez rozważenia wszystkich aspektów sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien ponownie dokonać analizy zgromadzonego materiału w sprawie, a szczególnie winien ustalić i przekonywująco wyjaśnić możliwość opieki w ramach usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę stanowisko lekarzy co do potrzeby skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej i rzeczywisty stan zdrowia. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.