VIII SA/Wa 528/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K.M., J.M., J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości pod drogę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania K. M., J. M., J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 roku orzekającej o udzieleniu zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie zabudowanej nieruchomości położonej w gminie G. , obręb S. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m. kw. przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku G. – B. od km 418+546 do km 436+380 oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod rozbudowę drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku G. – B. od km 418+546 do km 436+380 decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 roku o ustaleniu lokalizacji drogi. Wnioskiem z dnia [...].06.2005 roku uzupełnionym aneksem z dnia [...].09.2006 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w/w nieruchomości oraz wydanie decyzji o zezwoleniu na jej natychmiastowe zajęcie. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku orzekł o udzieleniu zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie niniejszej zabudowanej nieruchomości i o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na skutek odwołania K. M., J. M., J. K. zwanych dalej skarżącymi od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2005 roku Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...].03.2006 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący na powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18.08.2006 roku, sygnatura akt I SA/Wa 871/06, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] wskazując na konieczność zgromadzenia dowodów świadczących o zasadności niezwłocznego zajęcia nieruchomości , traktując przy tym przedmiotową działkę jako zabudowaną. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku ponownie orzekł o udzieleniu zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej skarżący wnieśli odwołanie do Ministra Infrastruktury podnosząc, iż decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności przepis art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wobec nie dopełnienia obowiązku dobrowolnego wykupu nieruchomości i nie przedstawienia realnej oferty oraz nie orzeczenia w decyzji o obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego. W uzasadnieniu cytowanej wyżej decyzji Minister Infrastruktury podniósł między innymi, iż realizacja inwestycji służyć będzie obsłudze istotnych celów ruchu drogowego o krajowym znaczeniu , a także jest niezbędna z uwagi na względy gospodarcze i społeczne – poprawę płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Realizacja inwestycji ma znaczenie dla społeczności lokalnej, a także ma strategiczne znaczenia dla regionu Polski Środkowej z uwagi na konieczność dostosowania połączeń drogowych do wymaganych parametrów , wynikających z kategorii drogi ekspresowej. Realizując wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA dołączono do akt m. in. Uchwałę Nr [...] z [...].09.2005 roku Komitetu Sterującego Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata 2004 – 2006 w sprawie opinii i rekomendacji wniosków o dofinansowanie realizacji projektów z środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego dotyczących drogi krajowej Nr [...] do parametrów ekspresowej na odcinku G. – B., decyzję Wojewody [...] z [...].06.2006 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę , decyzję Ministra Finansów z [...].01.2006 roku o zapewnieniu dofinansowania realizacji przedsięwzięcia, harmonogram rzeczowo – finansowy dotyczący realizacji inwestycji na przedmiotowym odcinku oraz umowę z wykonawcą. Z w/w dokumentów wynika fakt zawarcia umowy w dniu [...].10.2007 roku pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie – dalej Generalną Dyrekcją , a wykonawcą na wykonanie robót związanych z rozbudową drogi krajowej Nr [...] na odcinku obejmującym nieruchomość skarżących. Zgodnie z art.31 ust.2 rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z 21 czerwca 1999 roku pomoc ze środków Unii Europejskiej może być przyznana jedynie po rozliczeniu płatności do końca drugiego roku po dokonaniu zobowiązania, co w przypadku niniejszym oznacza konieczność rozliczenia płatności do 31.10.2008 roku. Przedmiotowa inwestycja została wymieniona wśród projektów przewidzianych do realizacji na lata 2006 – 2008 w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 stycznia 2006 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia programu rzeczowo – finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego. Jak wynika z notatki służbowej z dnia [...].12.2007 roku celem terminowego zakończenia robót związanych z realizacją inwestycji " Przebudowa drogi krajowej Nr [...] na odcinku G. – B. niezbędne jest przekazanie nieruchomości skarżących w najkrótszym terminie. Nadto z harmonogramu rzeczowo – finansowego obejmującego realizację przedmiotowej inwestycji na lata 2007 – 2010 wynika , konieczność wyburzenia obiektów budowlanych na niniejszej nieruchomości do końca kwietnia 2008 roku. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wynika z niezbędności do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia było wniesienie przez skarżących skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 roku w której zarzucili: - przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co narusza art. 7 kpa; - nierozpoznanie merytorycznych zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] ; - nieustalenie w decyzji obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego. Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] oraz umorzenie postępowania w sprawie bądź o uchylenie obu w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, iż organy uzasadniają niezbędność niezwłocznego zajęcia powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z 18.01.2006 zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia programu rzeczowo – finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego, które straciło już moc obowiązującą, a w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona jako przewidziana do realizacji na 2008 rok. Skarżący zarzucili także fakt czynienia ustaleń w oparciu o notatkę służbową, która nie może być dowodem w sprawie, bowiem nie jest to dokument urzędowy oraz podnieśli, iż potraktowano działkę skarżących jako niezabudowaną, ponieważ nie orzeczono o obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja zgodna jest zarówno z przepisami prawa materialnego, jak również przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy te nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udziela w uzasadnionych przypadkach , w drodze decyzji, pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności , jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika wprost , że zaistnienie wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W sprawie niniejszej, w ponownym postępowaniu, wnioskodawca uzupełnił swój wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wskazując, iż współwłaściciele odrzucili ofertę nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, zaś wydanie decyzji zezwalającej jest niezbędne do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na potrzeby realizacji inwestycji jaką jest rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku G. – B. do parametrów dwujezdniowej drogi ekspresowej. W decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2004 roku o lokalizacji drogi ekspresowej [...] na odcinku G.- B. podniesiono, iż pilna potrzeba wydania decyzji uzasadniona jest interesem społecznym i gospodarczym kraju oraz poprawą bezpieczeństwa ruchu na istniejącej drodze krajowej nr [...] , rozbudowa zapewni poprawę ochrony środowiska w jej otoczeniu poprzez budowę ekranów akustycznych, nasadzenie zieleni izolacyjnej, budowę zbiorników retencyjnych, separatorów koalesceccyjnych oczyszczających spływające z drogi wody opadowe. Rozbudowa ta jest częścią zadania inwestycyjnego jakim jest budowa drogi [...] od W. do R. i dalej przez K. do K. Efektem inwestycji będzie stworzenie krajowego i międzynarodowego dalekobieżnego ciągu drogowego, dostosowanego do tranzytowego ruchu samochodowego osobowego i ciężarowego. Wniosek powyższy motywowany był również koniecznością terminowego zrealizowania inwestycji i jej rozliczenia dla potrzeb wykorzystania środków z Unii Europejskiej. Do wniosku załączono: uchwałę nr [...] Komitetu Sterującego Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata 2004 – 2006 w sprawie opinii i rekomendacji wniosków o dofinansowanie realizacji projektów z środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego dotyczących również przebudowy drogi krajowej Nr [...] do parametrów ekspresowej na odcinku G. – B. ; decyzję Wojewody [...] z [...].06.2006 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu : rozbudowa drogi krajowej nr [...] G. – B. od km 418+546 do km 446+380 ; decyzję Ministra Finansów z [...].01.2006 roku o zapewnieniu dofinansowania realizacji przedsięwzięcia – budowa drogi [...] G.-B. w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Transport; harmonogram rzeczowo – finansowy dotyczący realizacji inwestycji na przedmiotowym odcinku . Do akt dołączona również umowę z [...].10.2007 roku pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, a wykonawcą na wykonanie robót związanych z rozbudową drogi krajowej Nr [...] na odcinku obejmującym nieruchomość skarżących. Zgodnie z art.31 ust.2 rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z 21 czerwca 1999 roku pomoc z środków Unii Europejskiej może być przyznana jedynie po rozliczeniu płatności do końca drugiego roku po dokonaniu zobowiązania, co w przypadku niniejszym oznacza konieczność rozliczenia płatności do 31.10.2008 roku. Środki na współfinansowanie przedsięwzięć realizowanych w ramach SPOT, w tym przedmiotowej inwestycji, pochodzić będą w głównej mierze z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Współfinansowanie to jest uwarunkowane pokryciem części kosztów z środków krajowych – budżetu państwa. Środki takie zostały zapewnione, co wynika z decyzji Ministra Finansów z [...] stycznia 2006 roku. Decyzja zakłada zakończenie inwestycji do 2008 roku. W przypadku opóźnień w zakończeniu i rozliczeniu kosztów inwestycji istnieje zagrożenie dla refundacji wydatkowanych środków, czego konsekwencją będzie strata funduszy Skarbu Państwa. Nadto, przedmiotowa inwestycja została wymieniona wśród projektów przewidzianych do realizacji na lata 2006 – 2008 w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 stycznia 2006 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia programu rzeczowo – finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego. W ocenie Sądu przytoczona treść wniosku wskazuje przede wszystkim, iż został on złożony prawidłowo. Nadto argumentacja wniosku wskazuje na okoliczności, które w pełni zasługują na przyjęcie, iż zachodzi uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy, bowiem nie można uznać oceny przyjętej przez organy za dowolną lub niewłaściwą. Oczywistym pozostaje, że uzyskane środki pomocowe z Unii Europejskiej muszą być wykorzystane we właściwym terminie. Poza sporem jest również , że postępowanie w sprawie wywłaszczenia zostało wszczęte z dniem [...].06.2005 roku (k. 32 akt administracyjnych) to jest z datą złożenia wniosku przez GDDKiA do Wojewody [...]. Oznacza to, że spełnione zostały materialne przesłanki warunkujące wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Nadanie zaś decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest koniecznością uzyskania przez wykonawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm. ). Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie niniejszej właściwie zastosowały i uzasadniły potrzebę przyjęcia rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Skarżący w swej skardze podnieśli fakt, iż organy uzasadniają niezbędność niezwłocznego zajęcia powołują się na rozporządzenie Rady Ministrów z 18.01.2006r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia programu rzeczowo – finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego, które straciło już moc obowiązującą, a w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona jako przewidziana do realizacji na 2008 rok. Bezspornym jest, iż przedmiotowa inwestycja została wymieniona wśród projektów przewidzianych do realizacji na lata 2006 – 2008 w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 stycznia 2006 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia programu rzeczowo – finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego ( Dz. U. Nr 25, poz.183), a następnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z 17 sierpnia 2006 r. ( Dz. U. nr 147, poz. 176). Jak słusznie zauważa skarżący w kolejnym rozporządzeniu Rady Ministrów z 12 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia programu rzeczowo – finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego na rok 2008 ( Dz. U. Nr 30, poz.176) nie wymienia się już przedmiotowej inwestycji , aczkolwiek wymieniona jest budowa drogi [...] tyle, że na dalszym odcinku bo M. – L. Rozporządzenie powyższe wbrew twierdzeniom skargi nie zastępuje jednak tych wymienionych wyżej, a ustala program rzeczowo - finansowy kolejnych inwestycji drogowych na rok 2008 i 2009 ; z jego treści nie wynika bowiem by aktem tym zmieniono, czy uchylono rozporządzenie wymienione w decyzji. Niezasadny jest także zarzut dotyczący uznania za dowód w sprawie niniejszej notatki służbowej z dnia [...].12.2007 roku z której wynika, iż celem terminowego zakończenia robót związanych z realizacją inwestycji " Przebudowa drogi krajowej Nr [...] na odcinku G. – B. "niezbędne jest przekazanie nieruchomości skarżących w najkrótszym terminie. Jak wynika z treści art. 75 kpa za dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera więc zamkniętego katalogu środków dowodowych, granicą ich dopuszczalności jest zgodność z przepisami prawa. Brak jest ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustalaniu danego faktu – przyjęto zasadę równej mocy środków dowodowych. Skarżący w żaden sposób nie podważyli treści w/w notatki i wniosków z niej płynących, nie przedstawili jakiegokolwiek dowodu przeciwnego na okoliczność o jakiej mowa w notatce, w związku z czym polemikę w tym zakresie uznać należy za gołosłowną a zarzut skargi chybiony. Rozpatrując sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie ustalenia w decyzji obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego stwierdzić należy, iż kwestia wskazania lokalu zamiennego aktualizuje się dopiero po wydaniu przez organ egzekucyjny postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Poza tym w orzecznictwie Sądu Najwyższego panuje pogląd, iż obowiązek dostarczenia dłużnikowi lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny, a przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie (por. uchwała SN z 28.05.1992 r., III AZP 5/92, OSNC 1992/10/175; uchwała SN z 7.02.1997 r., III CZP 128/96, OSNC 1997/6-7/70). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 8