VIII SA/Wa 528/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2) stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (zwana dalej jako "spółka") jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Agencja) z [...] lutego 2012 r. odmawiające przyznania pomocy w ramach działania ,,Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw’’ objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Jak wynika z przedmiotowego rozstrzygnięcia odmowa pomocy nastąpiła z powodu niewypełnienia przez spółkę wniosku we wszystkich wymaganych pozycjach. Niewypełnione zostało bowiem pole 3.10 - numer NIP, nie ma zaś możliwości ustalenia NIP z innych pozycji wniosku, z dokumentów załączonych do wniosku oraz z ewidencji producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zaistniała zatem okoliczność określona w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania o pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2008 r., Nr 139, poz. 883 ze zm., zwane dalej jako "rozporządzenie MRiRW z 17 lipca 2008 r."). Z przepisu tego bowiem wynika, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, lub wniosek nie został złożony w terminie, o którym mowa w § 14 ust. 2, lub w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek, Agencja nie przyznaje pomocy. Spółka złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniosła, że odmowa przyznania pomocy jest nie do zaakceptowania w państwie prawa z uwagi na nienależyte ustanowienie przepisów prawa. Zgodnie bowiem z delegacją ustawową z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Minister Rolnictwa był upoważniony do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy i szczególnych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Tymczasem Minister przekazał swoje kompetencje delegacyjne w części Agencji, cedując na nią prawo do ustalenia wykazu obowiązkowych załączników i pól obowiązkowych na rzecz Agencji, podczas gdy ta - zgodnie z art. 24 ww. ustawy miała jedynie upoważnienie do technicznego opracowania formularza wniosku. W wyniku rozpatrzenia powyższego wezwania, pismem z [...] kwietnia 2011 r., Agencja uznała, że w postępowaniu dotyczącym wniosku spółki o przyznanie pomocy nie doszło do naruszenia prawa. Zdaniem organu niewypełnienie pozycji pole 3.10 – numer NIP zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008 r. skutkuje nieprzyznaniem pomocy bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków. Na etapie rozpatrywania wezwania potwierdzono zaś brak NIP w złożonym wniosku o przyznanie pomocy. Na rozstrzygnięcie Agencji informujące o odmowie przyznania pomocy spółka pismem z dnia [...] maja 2012 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia w całości oraz o stwierdzenie uprawnienia do ubiegania się przez nią o przyznanie pomocy w ramach ww. działania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła wcześniej prezentowaną argumentację dotyczącą przekroczenia przez Ministra Rolnictwa delegacji ustawowej i scedowaniu na Agencję uprawnienia do określenia pól obowiązkowych wniosku i jego załączników. Podniosła, że nie można wzoru formularza opracowanego przez Agencję uznać za akt prawa obowiązującego w myśl art. 87 § 1 Konstytucji RP. Wskazała, że sądowi administracyjnemu przysługuje uprawnienie do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu podustawowego w przypadku stwierdzenia niezgodności tego przepisu z ustawą i Konstytucją. Sędziowie bowiem zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji są związani jedynie Konstytucją i ustawami. Dlatego też skarżąca prosi Sąd o skorzystanie z tego uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Agencja wskazała, że nie miała obowiązku, ani możliwości wezwać skarżącej do usunięcia przedmiotowego braku, tj. wskazania przez nią numeru NIP. Zdaniem organu, wymóg wskazania numeru NIP przez podmiot będący profesjonalnym przedsiębiorcą nie może być potraktowany jako szczególnie uciążliwy lub niemożliwy do spełnienia, czy też jako wykraczający poza przyjęte w obrocie gospodarczym standardy. Z treści formularza wniosku opracowanego przez Agencję wyraźnie zaś wynika, że podanie numeru NIP w przypadku ubiegania się przez osoby prawne jest niezbędne do przeprowadzenia wstępnej weryfikacji wniosku i spełnienia podstawowych wymogów formalnych a niewypełnienie tej pozycji skutkuje nieprzyznaniem pomocy finansowej. Organ wskazał, że Minister Rolnictwa w § 17 rozporządzenia wykonawczego przekazał swoje kompetencje delegacyjne w części Agencji, dlatego opracowując formularz wniosku Agencja miała obowiązek uwzględnić wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie, w tym informację o numerze NIP (§ 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008 r.) z wyraźnym zaznaczeniem tych pozycji wniosku, których niewypełnienie skutkuje nieprzyznaniem pomocy (§ 18 ust. 1 w związku z § 17 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008 r.). Tym samym nie można mówić o braku upoważnienia Agencji do opracowania formularza wniosku, czy niezgodności powyższego z ustawą czy konstytucją RP. Dlatego też żądanie przez Agencję podania numeru NIP od wnioskodawcy było w pełni uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, że uprawnienia sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotowy akt dotyczy odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm. zwana dalej jako "ustawa o wspieraniu"), zgodnie z którym program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje między innymi wskazany wyżej cel. Należy wskazać, że zaskarżony akt wymaga uzasadnienia zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W myśl art. 22 ust. 2 powołanej ustawy, do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników, organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast ustęp 3 art. 22 ustawy o wspieraniu określa sposób załatwienia sprawy. Mianowicie, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej o odmowie jej przyznania. Na negatywne rozstrzygnięcie zgodnie z art. 22 ust. 4 wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozstrzyganej sprawie skarżąca prawidłowo złożyła skargę do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykonał w sposób prawidłowy ciążący na nim obowiązek określony w upoważnieniu zawartym w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu. Trafnie zauważa bowiem skarżąca, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust.1 pkt 1 ww. ustawy to właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, jak również szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy w ramach między innymi działania: "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "szczegółowych wymagań, jakim te wnioski powinny odpowiadać" oznacza, że w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi, organ upoważniony (czyli wskazany) w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu zobowiązany był do ustalenia wykazu obowiązkowych załączników, pozycji - pól wniosku czy dokumentów niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Co powinien zawierać wniosek o przyznanie pomocy w ramach ww. działania określa § 17 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008 r. i wbrew temu co podnosi organ w odpowiedzi na skargę - nie ma tam mowy o konieczności podania przez wnioskodawcę informacji o numerze NIP. § 17 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowi bowiem, że wniosek o przyznanie pomocy zawiera w szczególności numer identyfikacyjny, jeżeli został nadany, a nie numer NIP. Pomimo tego w formularzu wniosku sporządzonego przez Agencję pojawiło się pole 3.10. - numer NIP jako pozycja wymagana zgodnie z przepisami § 17 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008 r. dla wszystkich wnioskodawców, z wyjątkiem spółek kapitałowych "w organizacji". Jak zaś wynika z przedmiotowego formularza niewypełnienie tej pozycji, zgodnie z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia skutkuje nieprzyznaniem pomocy finansowej bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków. Słusznie wskazuje skarżąca, że Agencja zgodnie z art. 24 ustawy o wspieraniu miała jedynie upoważnienie do technicznego opracowania formularza wniosku. Nie można zaś wzoru formularza opracowanego przez Agencję uznać za akt prawa obowiązującego w myśl art. 87 § 1 Konstytucji RP. Agencja jako podmiot przyznający pomoc i dokonujący weryfikacji składanych przez beneficjentów wniosków nie była bowiem upoważniona do określenia warunków jakie te wnioski mają spełniać. Określenie tego rodzaju wymagań należało z mocy upoważnienia ustawowego, mającego swe źródło w art. 92 Konstytucji RP, wyłącznie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Oczywistym jest z uwagi na treść art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może tego prawa przekazywać innemu organowi. Innymi słowy subdelegacja tych uprawnień nie jest dopuszczalna, co wyraźnie wynika z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Oznacza to zakaz wydania rozporządzeń, bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą (patrz - wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1425/10). Reasumując, określenie przez Agencję w formularzu wniosku takiego rodzaju informacji jak obowiązek podania przez ubiegającego się o przyznanie pomocy numeru posiadanego przez niego NIP było możliwe ale po wskazaniu tego w rozporządzeniu. Brak podania we wniosku tej informacji bez wzywania o jej uzupełnienie wywołuje w stosunku do beneficjenta pomocy, negatywne skutki materialno prawne w postaci odmowy przyznania pomocy. Takie określenie obowiązków - których niedopełnienie przez beneficjenta pomocy wywołuje negatywne skutki w postaci jej nieprzyznania - winno być dokonane w rozporządzeniu. Określenie zaś tego rodzaju obowiązków jedynie w formularzu wniosku, który nie jest aktem wymienionym w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, musi skutkować odmową zastosowania przez Sąd zastosowania w niniejszej sprawie § 18 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008 r. Oczywistym jest bowiem, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu uprawniony jest również ocenić zgodność przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją RP. Nie sprzeciwia się temu regulacja zawarta w art. 188 Konstytucji, który to przepis definiuje zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Zresztą stanowisko to potwierdza Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998, nr 1 poz. 4. W orzeczeniu tym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany. Na gruncie nowej konstytucji nie ulega bowiem zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy. Warto podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W wypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc. Natomiast, gdy stwierdzenie takiej niezgodności nastąpi przez sąd, stanowi to jedynie podstawę do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania konkretnej sprawy, mimo, że formalnie przepis pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39). Ponownie rozpoznając sprawę organ będąc, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu, uwzględni stanowisko, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008 r. nie ma zastosowania i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania rozstrzygnięcia Sąd postanowił zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.