VIII SA/Wa 53/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r. znak [...]. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U z 2016 r. poz. 23), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniej M. W. reprezentowanej przez matkę A. W. po zmarłym ojcu J. W. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 z ze zm.) (dalej: ustawa emerytalna) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Dalej Prezes ZUS stwierdził, że z uwagi na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności, została przyznana renta rodzinna w drodze wyjątku dla małoletniej M. W. po zmarłym ojcu J. W. Wypłata świadczenia była realizowana do dnia 31 marca 2016 r. Ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje, że świadczenie nie może być przyznane na dalszy okres ponieważ nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Dochód rodziny stanowi wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia matki A. W. w kwocie [...] zł. Wykazany dochód przypadający na jednego członka czteroosobowej rodziny w kwocie [...] zł miesięcznie, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, co nie pozwala na uznanie, iż małoletnia M. W. pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, iż pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie o emerytalnej. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2016 r. wynosi [...] zł. Podniósł również, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Wykazane środki utrzymania w kwocie [...] zł na członka rodziny mogą być niewystarczające, zważywszy na potrzeby dziecka, lecz trudno uznać wymienioną kwotę jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych, podstawowych. Jednocześnie organ podkreślił, że świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skargę na ww. decyzję pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła A. W. (dalej także jako: "skarżąca"). W jej treści ww. podniosła, że nie zgadza się z twierdzeniami wskazanymi przez organ. Skarżąca podkreśliła, że jedynym źródłem utrzymania jej rodziny jest jej wynagrodzenie z tytułu pracy na stanowisku [...] w kwocie [...] brutto, [...] netto miesięcznie. W jej ocenie powyższa kwota jest niewystarczająca do zapewnienia niezbędnego utrzymania trojga dzieci, tj. syna W. lat [...] ucznia [...] klasy [...], córki M. lat [...] uczennicy [...] klasy [...] oraz syna M. lat [...] ucznia [...] klasy [...]. Ponadto wspomaga materialnie najstarszego syna T. lat [...], który uczy się i pracuje w [...]. Ponadto nadmieniła, że wraz z dziećmi mieszka w domu dwurodzinnym razem z ojcem emerytem, ponosi opłaty za prąd, gaz, wodę, opał, podatki od nieruchomości. Skarżąca podniosła także, że córka M. pozostaje pod opieka [...] w związku ze stwierdzoną [...] ([...]), natomiast najmłodszy syn M. jest pod opieką [...] gdyż w 2015 r. przeszedł operację z powodu [...]. Na rozprawie przed Sądem skarżąca oświadczyła, że najstarszy syn T. przerwał naukę w [...] i jest na jej utrzymaniu, jest zarejestrowany jako bezrobotny. Od października 2016 r. nie pobiera renty rodzinnej na żadne z dzieci. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Organ podkreślił, że dochód miesięczny brutto w rodzinie skarżącej przekracza wysokość najniższego świadczenia z FUS. W tej sytuacji nie ma podstaw do uznania, iż skarżąca wraz z dziećmi pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, że trudna sytuacja materialna rodziny skarżącej była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi ona jednak wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do deklarowanych potrzeb wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust.1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia określone w powołanym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa emerytalna nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej wynikają następujące przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: a) bycie osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, b) niespełnienie wymagań do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności; c) niemożność podjęcia przez ubiegającego się o świadczenie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; d) brak niezbędnych środków utrzymania. Podkreślenia wymaga przy tym okoliczność, iż przesłanki zawarte w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Jednocześnie w myśl przepisu art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku związany jest z jednej strony granicami uznania administracyjnego wynikającymi z art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a tym samym podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Istotą uznaniowych decyzji administracyjnych jest pozostawienie organowi uznania w zakresie ukształtowania lub nieukształtowania określonej sytuacji prawnej. Wobec odejścia od koncepcji "swobodnego uznania" w działaniu administracji publicznej, uznanie administracyjne oznacza wyłącznie wybór jednego ze sposobów działania przewidzianych w przepisach prawa. W związku z tym działanie organu polegające na kwalifikowaniu określonych sytuacji stanu faktycznego jako mieszczących się w pojęciu niedookreślonym nie jest objęte swobodnym uznaniem. Pojęcia niedookreślone pozwalają na tylko jedno rozwiązanie, nie stanowiąc podstawy do dyskrecjonalnych zachowań administracji. Wiążą się z tym istotne konsekwencje w sferze sądowej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych, gdyż sąd administracyjny może w pełni ocenić stan faktyczny z punktu widzenia treści pojęcia niedookreślonego i zastąpić własną oceną ocenę dokonaną przez organ administracji publicznej. Podobnie ocenie sądu administracyjnego może podlegać zaistnienie warunków ustawowych przyznania prawa do świadczenia, ocena dowodów w sprawie oraz zapewnienie zainteresowanemu udziału w postępowaniu i przeprowadzeniu dowodów (zob. R. Babińska, Nabycie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych na podstawie decyzji rentowych, (w:) Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych, Lex). Podstawą odmowy przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu na rzecz małoletniego dziecka córki M. W., jest w niniejszej sprawie niespełnienie jednej z przesłanek koniecznych do jej przyznania, określonych w art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej, a mianowicie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Pojęcie "braku niezbędnych środków utrzymania" nie zostało zdefiniowane w ustawie emerytalnej, a zatem należy je oceniać porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Wówczas bowiem ocena sytuacji materialnej takiej osoby przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznane w trybie zwykłym, umożliwia zaspokojenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 412/14, Lex nr 1476581). W orzecznictwie podkreśla się również, że kwestia niezbędnych środków utrzymania powinna być oceniana indywidualnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Wa 282/00, Lex nr 54534). Oznacza to, że oceniając przedmiotową przesłankę organ winien odnieść ją do okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie Prezes ZUS stwierdził w zaskarżonej decyzji, że renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana ponieważ nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Organ przyjął, że rodzina skarżącej uzyskuje miesięczny dochód w kwocie [...] zł brutto miesięcznie na jedną osobę. Odnosząc tę kwotę do kwoty najniższej emerytury – [...] zł, organ stwierdził, że nie pozwala to na uznanie, że małoletnie dziecko pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Jednakże organ nie przeprowadził szczegółowych ustaleń faktycznych oraz wyliczeń na podstawie których wyprowadził wniosek o niespełnieniu przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniej M. W., organ przyjął jak wynika to z akt administracyjnych, że syn T. W. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Powyższe organ uzasadnia także tym, że wliczając jego wynagrodzenie [...] euro, dochód rodziny były jeszcze większy. Organ całkowicie zignorował oświadczenia skarżącej, że syn T. w pełni się nie usamodzielnił i że nadal skarżąca przygotowuje mu żywność, kupuje odzież, które zabiera przy powrocie do [...], spędził święta w domu rodzinnym. Natomiast otrzymywane w [...] wynagrodzenie syn przeznacza na opłatę za mieszkanie, dojazd do szkoły, a z pozostałej kwoty opłaca posiłki. Prezes ZUS rozpatrując sprawę nie odniósł się do wskazanej kwestii. Tak więc do wyjaśnienia pozostaje kwestia czy syn T. W. na datę wydania kontrolowanych decyzji pozostawał we wspólnym gospodarstwie domowym w kontekście oświadczeń skarżącej, czy też prowadził odrębne gospodarstwo domowe. Organ aby uznać sprawę za wyjaśnioną w tym zakresie, powinien precyzyjnie wyjaśnić jakie środki materialne skarżąca przeznaczała na jego utrzymanie w [...]. Z doświadczenia życiowego wydaje się mało prawdopodobne, aby [...]-latek wyjeżdzający za granicę w celu kontynuowania nauki posiadał możliwości w pełni samodzielnego utrzymania się. W tej sytuacji ustalenie wysokości środków będących realnie w dyspozycji rodziny skarżącej ma kluczowe znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd przychyla się do stanowiska organu, iż metodą wyjaśnienia spornego pojęcia "braku niezbędnych środków utrzymania" może być odniesienie się do najniższej kwoty emerytury w trybie zwykłym. W ocenie Sądu, nie może to jednak być jedynym kryterium zmierzającym do ustalenia, czy skarżąca ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. W celu wyjaśnienia omawianej kwestii, jako niezbędne jawi się odniesienie do konkretnej sytuacji danego przypadku. W związku z tym, należy również zbadać sytuację rodzinną i zdrowotną przez pryzmat wydatków koniecznych do poniesienia przez skarżącą w kontekście jej twierdzeń dotyczących problemów zdrowotnych dzieci ([...] córki M., operacja syna M. z powodu [...]). Dokonując przedmiotowej analizy, należy również wziąć pod uwagę przyczyny, dla których osoba wnioskująca nie może liczyć na otrzymanie świadczenia w trybie zwykłym, tj. w rozpoznawanej sprawie z powodu wieku małoletnich dzieci. Organy powinny mieć także na względzie, że okres ubezpieczeniowy ojca małoletniej w dacie zgonu (zgon w wieku [...] lat przy udokumentowanym okresie ubezpieczeniowym 22 lata 3 miesiące 20 dni) jest proporcjonalny do wieku oraz niewiele odbiega od spełnienia warunków przyznania renty w trybie zwykłym. Organ nie dokonał takiej szerokiej analizy materialnej sytuacji rodziny skarżącej. W świetle powyższego, fakt przekroczenia przez skarżącą dochodu określonego przez najniższą kwotę świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym nie sprawia, że można przyjąć, iż posiada ona niezbędne środki utrzymania na potrzeby małoletniej córki M. W. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes ZUS winien rozstrzygnąć status najstarszego syna T. W. w kontekście prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do ustalenia realnego dochodu rodziny skarżącej i w oparciu o te ustalenia ocenić przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art.145§1 pkt.1 lit. "c" ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.