VIII SA/Wa 530/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 530/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku, nr 52/2008 Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz art. 5 ust.1, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 28, art. 33 ust. 1 i 2, art.35 ust.1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. O. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...], położonej we wsi [...], gmina [...] dla A. i D. M.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] zaskarżoną decyzją zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, usytuowanego na działce o nr [...] przy granicy działki nr [...], położonej we wsi [...], której właścicielem jest A. O. Od decyzji organu I Instancji odwołanie wniósł A. O.podnosząc, że decyzja narusza jego interes prawny, określony w art. 140, art. 143, art. 144, art. 154 kodeksu cywilnego. Zdaniem organu odwoławczego należy zauważyć, że zgodnie z § 12 ust.3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( DZ.U nr 75, poz. 690 ze zm.), sytuowanie budynku w przypadku o którym mowa w ust.1 pkt 2( ścianą bez otworów), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2( 3m), ze względu na rozmiary działki. W niniejszej sprawie nie jest możliwe zachowanie odległości działki przeznaczonej pod zabudowę zagrodową, w związku z ograniczeniem jej wielkości przez istniejący już budynek gospodarczy i usytuowanie działki w granicy jest zgodne z pkt 2 cytowanego przepisu. Organ nadto podnosił, że do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dołączone wszystkie wymagane dokumenty, w tym projekt zagospodarowania działki nr [...], sporządzony na aktualnej kopii mapy zasadniczej, projekt architektoniczno- konstrukcyjny budynku gospodarczego, opracowany przez projektanta. Zdaniem organu usytuowanie budynku gospodarczego wnioskujących o pozwolenie na budowę nie będzie miało wpływu zarówno na istniejącą, jak i ewentualnie projektowaną zabudowę na działce sąsiedniej nr [...]. Projektowany budynek spełnia wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, określone w art.5 ust.1 ustawy prawo budowlane. Zatem budynek ten nie będzie powodował ograniczenia dostępu do drogi publicznej, korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz nie stwarza uciążliwości powodowanych przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. W zakresie ograniczenia dostępu światła dziennego i słońca do ewentualnie projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w odległości 4 m od granicy działki nr [...]( minimalnej odległości dla sytuowania ścian z otworami), to należy podkreślić, że takich ograniczeń nie powodują budynki( obiekty przesłaniające) jeżeli ich wysokość jest mniejsza od odległości obiektów przesłaniającego i przesłanianego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołującego, że będzie on musiał ponosić koszty utrzymania ściany budynku. Argumentował, że pozwolenie na budowę budynku wydane jest dla właściciela działki nr [...] i na właścicielu tego obiektu będzie ciążył obowiązek utrzymania go w odpowiednim stanie technicznym i estetycznym. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł A. O. Zaskarżonej decyzji zarzucał: a) rażące naruszenie § 12 ust.1 pkt 2 oraz § 12 ust.3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( DZ.U nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej jako rozporządzenie, poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe zachowanie odległości 3 metrów od granicy działki ze względu na rozmiary działki, b) rażące naruszenie art. 5 ust.1 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie naruszy uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przypadku skarżącego, c) rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku stania na straży praworządności, d) art.8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, e) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji wykroczenia poza dozwolone granice uznania administracyjnego. W związku z tym skarżący wnosił o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, b) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podnosił, że wykładania § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, dokonana przez organy uznająca, iż budynek może być usytuowany w granicy z uwagi na rozmiary działki nr [...] jest błędna. W jego ocenie rozmiary działki nr [...] w żaden sposób nie przeszkadzają umiejscowieniu projektowanego budynku w odległości 3 metrów od granicy działki. Działka ta ma szerokość około 40 metrów i długości około 100 metrów. Argumentował, że nie ma żadnych przeszkód, aby projektowany budynek umieścić po drugiej strony działki [...]. Organ wobec sprzeciwu skarżącego winien rozważyć czy możliwe jest takie posadowienie budynku, aby nie wkraczało w sferę uprawnień sąsiada. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Nadto jego zdaniem nie ma żadnych przeszkód, aby projektowany budynek odsunąć 3 metry od granicy działki. Podnosił, że działka skarżącego o numerze [...] jest dwa razy węższa niż działka nr [...] na której ma powstać projektowana inwestycja. Postawienie projektowanego budynku w granicy spowoduje, że w połączeniu z istniejącymi budynkami, od strony skarżącego, powstanie mur o wysokości 4,5 m i długości 40 metrów. Również w ocenie skarżącego organy naruszyły przepis art.5 ust.1 prawa budowlanego ponieważ doszło do naruszenia prawa własności przysługującemu jemu poprzez wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Organy zdaniem skarżącego wydały decyzje administracyjne w sposób dowolny, naruszając tym samym wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadę zaufania obywatela wobec państwa. Powoływał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 28 kwietnia 2006 roku, syg. akt II OSK 794/05, gdzie sąd podnosił, że " pozwolenie na budowę w granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ administracji architektoniczno- budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust.1 pkt 6 prawa budowlanego powinien zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości". Skarżący przywoływał także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 9 lutego 2006 roku, syg. akt II OSK 500/05, gdzie podniesiono, że " nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo nie jest związany przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pozytywnie można rozstrzygnąć wniosek tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości W ocenie skarżącego budowa przy granicy jego nieruchomości narusza zasady współżycia społecznego, zakłóci korzystanie z niej ponad przeciętną miarę i pozbawi ją resztek walorów estetycznych--. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga A. O. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w ar.11 k.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ odwoławczy, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji. Nadto należy zauważyć, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji( vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). Podstawą materialno-prawną rozstrzygnięcia w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę są przepisy ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane( DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Jednym z obowiązków organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę była ocena, czy przedstawiony przez inwestora projekt budowlany odpowiada wymaganiom z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, że pozwolenie na budowę nie może być wydane bez uprzedniego sprawdzenia, między innymi zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Podkreślić trzeba, że w tym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ bada, czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, głównie interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości w aspekcie dopuszczalności zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Podstawowym zagadnieniem w sprawie jest kwestia dopuszczalności budowy budynku inwestora bezpośrednio w granicy działki skarżącego. Stosownie do normy z art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy zaprojektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, zapewniając między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie rozpoznając odwołanie organ stwierdził jedynie, że usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy jest dopuszczalne w związku z ograniczeniem jej wielkości przez istniejący budynek gospodarczy. Do prawidłowego wydania decyzji to stwierdzenie nie było wystarczające. Zwłaszcza przy takiej lokalizacji budynku, rzetelnej ocenie organu powinna podlegać kwestia ewentualnego naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego jako właściciela sąsiedniej nieruchomości - w świetle art. 5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego. Skarżący wskazywał na duże rozmiary działki inwestora, dające inną możliwość lokalizacji tego budynku, wskazywał, że jego działka zostanie otoczona murem o wysokości 4,5 m na długości około 40 metrów. Trafnie zauważa skarżący, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ w uzasadnieniu decyzji, w tej kwestii ograniczył się tylko do przywołania § 12 ust.3 pkt 2 rozporządzenia. Dokładnie nie wyjaśnił, dlaczego tylko i wyłącznie przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana w tym usytuowaniu, tj. w granicy z działką skarżącego. Zwłaszcza, że zasadą jest sytuowanie budynku zgodnie z art. 12 ust.1 pkt 2 rozporządzenia, w odległości 3 metrów od granicy ściany budynku, która nie zawiera otworów okiennych drzwi. Dopiero gdy takie usytuowanie budynku nie jest możliwe, to może on być usytuowany w odległości 1,5 m bądź w granicy działki. Nie została poddana analizie kwestia wielkości działki inwestora i możliwości usytuowania budynku w odległości zgodnej z przepisami. Organ winien kwestie usytuowania budynku w granicy działki skarżącego rozważyć w kontekście ograniczeń, które wynikają z treści przepisu art. 5 ust.1 prawa budowlanego, art. 140 i art. 144 k.c. Tak więc, aby decyzja mogła podlegać weryfikacji przez sąd, musi zawierać szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego w danym przypadku, nie można obiektu usytuować w odległości 3 metrów , a później dalsze wyjaśnienie czemu budynek nie może być usytuowany w odległości 1,5 m od granicy, a musi być w granicy z sąsiednią działką. Organ odwoławczy nie zaprezentował swojego stanowiska w tej materii, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.107 § 3 k.p.a. Nadto należy zauważyć, że zarzuty braku wyjaśnienia przesłanek konieczności usytuowania budynku w granicy podnoszone były już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w ramach rozpatrywania całokształtu materiału zebranego w sprawie winien zająć stanowisko wobec zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Na pewno, nie jest takim odniesieniem i rozpatrzeniem zarzutów, samo przywołanie treści przepisu prawnego. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien odnieść się do całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym rozpoznać zarzuty z odwołania, a następnie, dokonana ocena winna znaleźć swoje miejsce w sporządzonym uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymagania stawiane przez art.107 § 3 k.p.a. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.