VIII SA/Wa 531/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 3 - 8, art. 14, art. 17, art. 39, art. 101, art. 106, art. 109 i art. 110 ust. 7 i 8, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwana dalej "u.p.s.") oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej "k.p.a."), orzekł o przyznaniu J. F. (dalej: "skarżący", "strona") pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu: 1) żywności, w tym 2 szt. miodu gryczanego, w kwocie [...] zł; 2) środków czystości: żyletek, płynu do prania, mydła - w kwocie [...] zł; 3) odzieży: 2 swetrów i szalika - w kwocie [...] zł. Decyzji niniejszej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał, że w drodze wywiadu środowiskowego ustalono sytuację życiową skarżącego. Przyjęto, że spełnia on warunki niezbędne do ubiegania się o bezzwrotną pomoc finansową w postaci zasiłku celowego. Przy ustalaniu wysokości zasiłku wzięto pod uwagę potrzeby strony wynikające z jej sytuacji rodzinnej i materialnej. Dochód skarżącego ustalono na kwotę [...] zł miesięcznie. Kwota przyznanego zasiłku celowego została dostosowana do posiadanych przez organ I instancji środków. Podał w tym zakresie, że na 2014 r. dysponuje kwotą 3.500.000 zł z przeznaczeniem na zasiłki i pomoc w naturze (do wykorzystania w części 1/12 miesięcznie). Z kwoty tej musi zabezpieczyć dofinansowanie do półzimowisk, kolonii i półkolonii 20.000 zł, na sprawienie pogrzebu 160.483 zł, na dofinansowanie kosztów ogrzewania 1.079.000 zł, na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego 100.000 zł. Pozostała kwota 2.150.517 zł przeznaczona jest na zasiłki celowe dla osób i rodzin. Z analizy ilości spraw prowadzonych w 2013 r. wynika, że przeciętnie w każdym miesiącu do pomocy uprawnionych może być około 220 osób i rodzin, natomiast miesięczna kwota pomocy jaka może być wydatkowana na pomoc w formie zasiłków wynosi 179.209,50 zł, czyli około 81 zł na rodzinę. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżący wniósł o podwyższenie przyznanego mu zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności oraz odzieży. Podał, że na żywność otrzymał kwotę [...] zł, a na odzież [...] zł. Tymczasem sam 1 miód gryczany, który służy mu jako lek na miażdżycę i chorą nogę, kosztuje około [...] zł, a za kwotę [...] zł nie kupi nawet 1 swetra. Na żywność i odzież musi zatem otrzymać wyższą kwotę zasiłku. Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] lutego 2014 r. skarżący złożył ustny wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego ([...] lutego 2014 r.) ustalono, że skarżący oczekuje pomocy na zakup: żywności, w tym 2 szt. miodu gryczanego, środki czystości: żyletki, płyn do prania, mydło, leki, w tym zioła pokrzywa, rumianek, lipa, mięta, pyłek kwiatowy, odzieży: 2 swetry i szalik. Stwierdzono również konieczność zmiany decyzji dotyczącej pomocy w formie zasiłku stałego, przyznanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] (ostatnia zmiana [...] sierpnia 2013 r.). Sprawy dotyczące pomocy na zakup leków i zasiłku stałego zostały rozstrzygnięte odrębnymi decyzjami. Kolegium podało, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący jest kawalerem, mieszka sam, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]). Łączna wysokość dochodu skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w styczniu 2014 r. wynosiła [...] zł, na który składał się: zasiłek stały w kwocie [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanej przez skarżącego pomocy, tj. nieprzekroczone kryterium dochodowe oraz wystąpienie okoliczności dodatkowych, uzasadniających udzielenie pomocy (np. bezrobocie, długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność), co uzasadniało przyznanie wnioskowanych zasiłków celowych, przy czym wysokość tych świadczeń dostosowana została do posiadanych przez organ I instancji środków finansowych. Powołując treść art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 u.p.s. Kolegium wskazało, iż prawo do pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, jeżeli dochód tej osoby nie przekracza kwoty 542 zł. Jak wynika z art. 39 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, czy odzieży. Przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. oparty jest na tzw. uznaniu administracyjnym, które polega na tym, że organ administracyjny, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek, nie ma obowiązku jego uwzględnienia. Orzekając w przedmiocie przyznania zasiłku celowego organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Wydanie decyzji winno być zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia zgodnie z jej oczekiwaniami. Organ musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia, przeciwnie wnioskodawca musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, której oczekiwałby. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. W ocenie Kolegium, organ I instancji właściwie wyjaśnił, jaką kwotą na zabezpieczenie potrzeb socjalnych w 2014 r. dysponuje, w szczególności, że przeciętnie w każdym miesiącu do pomocy może być uprawnionych około 2200 osób i rodzin, natomiast miesięczna kwota pomocy, jaka może być wydatkowana na pomoc w formie zasiłków wynosi ponad 179.209,50 zł, czyli około 81 zł na rodzinę. Wskazało także, iż środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Zdaniem Kolegium, przyznając zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności w kwocie [...] zł i zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu odzieży w kwocie [...] zł, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy wywiódł, że skarżący odwołał się od decyzji w części (przyznającej zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności i odzieży) i w tym zakresie Kolegium orzekło. W pozostałej części, tj. dotyczącej przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu środków czystości (żyletki, płyn do prania, mydła) w kwocie [...] zł decyzja jako niezaskarżona stała się ostateczna. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o podwyższenie przyznanych zasiłków celowych. Podał, iż za kwotę [...] zł, jaką otrzymał łącznie na podstawie decyzji organu I instancji, może kupić co najwyżej 2 x 380 g miodu gryczanego z certyfikatem pasieki ekologicznej. Uważa, iż organ I instancji marnotrawi środki na niepotrzebne wydatki. Zasiłki celowe winny być dostosowane do aktualnych cen produktów, na których zakup ubiegają się o pomoc korzystający z opieki społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zasady i tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określa ustawa o pomocy społecznej. Przepis art. 2 ust.1 i art. 3 ust.1 u.p.s. stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują, jak już wyżej wskazano, ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej). Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega na dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Przyznanie stronie pomocy (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od jej sytuacji materialnej i żądań; rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami, wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy, tzn. koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., I SA/Wa 445/06, LEX nr 197469). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji nie przekroczyły uznania administracyjnego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał kwotę środków pieniężnych, jakimi miesięcznie dysponuje na udzielenie świadczeń, a także ilość osób ubiegających się o te świadczenia w tym okresie. Organ zwrócił uwagę, że zobowiązany jest do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami, aby zabezpieczyć potrzeby osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji życiowej. Ponadto skarżący otrzymuje wsparcie w formie zasiłku stałego, zasiłku pielęgnacyjnego oraz zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości oraz leków, co oznacza, iż nie pozostał bez wsparcia finansowego, udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. W omawianym okresie przyznano stronie pomoc w łącznej kwocie [...] zł ([...] zł wyrównanie zasiłku stałego, [...] zł na zakup leków, w tym ziół, [...] zł na zakup żywności, [...] zł na zakup środków czystości, [...] zł na zakup odzieży). Z powyższego wynika, że skarżący nie pozostaje bez wsparcia w formie świadczenia pieniężnego, udzielonego ze strony organu pomocy społecznej. Organy orzekające w omawianej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Precyzyjnie wskazały zarówno możliwości finansowe organu, m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie dysponuje, jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz zakres korzystania z pomocy społecznej. Należy zauważyć, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich wszystkich żądań. Organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich istotnych potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. Organ zabezpiecza wyłącznie potrzeby podstawowe, w tym również potrzeby skarżącego. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że średnia miesięczna pomoc, jaką może wydatkować organ I instancji na zasiłki wynosiła 81 zł. Wysokość pomocy udzielonej skarżącemu łącznie z tytułu zasiłków celowych w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowi kwotę [...] zł, co znacznie przewyższa wysokość przeciętnego zasiłku celowego. Skarżący winien mieć świadomość, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej (a więc nie każdej) potrzeby życiowej. Z woli ustawodawcy zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, które może, ale nie musi zostać przyznane nawet wówczas, jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby je otrzymać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2010 r., II SA/Łd 607/10, LEX nr 755851). Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona, dlatego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.