VIII SA/Wa 536/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADIENIE Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Starosta G. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005r. Nr 163, poz. 1364 ze zm.), zwana dalej Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. J. stacji paliw płynnych (pawilonu stacji, zadaszenia stalowego, wewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektrycznej, paliwowej gazu płynnego oraz placów manewrowych) na działce o nr ew. [...] poł. w miejscowości B., gm. G. określając warunki prowadzenia robót budowlanych. Jednocześnie określił obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...] złożył D. Z.. W odwołaniu wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił strony postępowania. Podniósł, że dokumentacja projektowa zawiera liczne poprawki, które powodują, że trudno stwierdzić jaka jest treść obowiązująca. Dodatkowo poprawki nie są podpisane i nie są opatrzone pieczęciami ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi oraz datą dokonania zmian. Zarzucił również, że toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie budowy zjazdu z drogi krajowej do stacji, w którym to postępowaniu został pominięty przez organ administracji. Budowa tego zjazdu na wysokości jego działki w sposób zdecydowany utrudni wyjazd z posesji i bezpośrednio na nią oddziałuje. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia 15 grudnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej kpa,) umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że D. Z. nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych. Organ odwoławczy stwierdził, że powstający w wyniku korzystania ze stacji hałas oraz spaliny nie mogą być podstawą do uznania, iż nieruchomości sąsiednie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Są to okoliczności faktyczne mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. Okoliczności te mogą uzasadniać przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany dla inwestycji został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 grudnia 2005 r.). Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 111/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. Z. uchylił decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że nieruchomość D. Z. nie znajduje się w obszarze oddziaływania, czego uzasadnieniem miało być zdaniem organu zachowanie przez inwestycję odległości od granicy działki przewidzianej w przepisach określających warunki techniczne, sporządzenie projektu zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz wynikające z decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych ustalenie, że prawidłowa eksploatacja projektowanej stacji paliw nie będzie przekraczać standardów jakości środowiska poza jej terenem, a zatem nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd stwierdził, że ustalenie, jakoby projekt budowlany dla inwestycji został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.) nie ma wpływu na ocenę obszaru oddziaływania obiektu. Zdaniem Sądu nie chodzi o zgodność inwestycji z przepisami prawa (w postępowaniu ustalającym obszar oddziaływania), a o ocenę, czy ze względu na przepisy szczególne, w tym wskazane przez organ odwoławczy, nie wystąpią ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. Organ odwoławczy odmawiając skarżącemu przymiotu strony takiej analizy nie przeprowadził poprzestając na ocenie zgodności projektu z obowiązującymi przepisami. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] ponownie umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie nie pochodzi od strony. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu należy uwzględnić przepisy zawierające regulacje dotyczące ochrony środowiska, przepisy techniczno – budowlane, i dotyczące sytuowania stacji paliw płynnych. Odwołując się do decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach organ odwoławczy stwierdził, że projektowana stacja paliw nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, co oznacza, że dla terenów położonych w otoczeniu tej inwestycji przepisy nie przewidują ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ponieważ obszar oddziaływania nie rozciąga się poza granice działki inwestora. Natomiast gdyby ustanowiono taki obszar ograniczonego użytkowania, to byłby obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu powołanego przepisu. Również kwestie związane z lokalizacją budynków względem granic nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do przyznania skarżącemu statusu strony, gdyż inwestycja nie narusza normatywnych odległości w tym zakresie. Nie narusza także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji pełnych ogrodzeń między działkami. Zachowane zostały też zdaniem organu odwoławczego odległości określone w § 124 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacji paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie znajdują zastosowania inne przepisy odrębne, które w związku z inwestycją wprowadzałyby ograniczenia dla nieruchomości skarżącego, brak tym samym podstaw do uznania, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. Z. podniósł, że umarzając ponownie postępowanie odwoławcze organ rażąco naruszył jego interes prawny, przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 28 ust. 2) oraz przepisy Kpa. Zdaniem skarżącego zaprzeczeniem twierdzenia organu odwoławczego, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji są wykresy izofony hałasu oraz izolinii stężeń benzenu, co wynika z aneksu do raportu oddziaływania na środowisko. Wskazał, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu licznych poprawek w dokumentacji projektowej, które stwarzają możliwość dopisywania "dowolnej ilości tekstu w dowolnym miejscu na każdej ze stron". Skarżący podniósł, że wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 381/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 431/09, którym podtrzymano decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. o środowiskowych uwarunkowaniach i na którą to decyzję powołuje się organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. umarzająca ponownie postępowanie odwoławcze, zainicjonowane odwołaniem D. Z. od decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. jawna pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych (pawilonu stacji, zadaszenia stalowego, wewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektrycznej, paliwowej gazu płynnego oraz placów manewrowych) na działce nr [...] w miejscowości B., Gm. G., bowiem odwołującego się nie uznano za stronę postępowania. Treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyraźnie stanowi, iż stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten wyznacza się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Oznacza to, że przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu organ administracji architektoniczno budowlanej zobowiązany jest zbadać, czy inwestycja nie narusza konkretnego przepisu prawa wynikającego z przepisów szczególnych. W tym miejscu podnieść należy, że stosowanie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowanie wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie było przedmiotem zaskarżenia. Zarówno organ administracji publicznej jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Należy podkreślić, że wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Mają one wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają sposób ich postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowania dla uniknięcia wadliwości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że rozpoznając po raz pierwszy sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2010r. sygn. akt VIII SA/Wa 111/10 uchylił poprzednią decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd odnosząc się do twierdzenia organu, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wskazał, że nie chodzi o jej zgodność z przepisami prawa, a o ocenę, czy ze względu na przepisy szczególne, wskazane przez organ odwoławczy, nie wystąpią ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy wyjaśnił szczegółowo przesłanki swojego stanowiska, tj. że działka stanowiąca własność skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Rozważania organu muszą odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Nie mogą się one ograniczać do rozważań często teoretycznych, tak jak to uczynił Wojewoda [...] w kontrolowanej przez Sąd decyzji. Organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji szereg aktów prawnych bez szczegółowej analizy w/w przepisów odrębnych i wskazania w jakim zakresie odnoszą się do rozpatrywanej sprawy. Istotne jest wykazanie, że przepisy te nie wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (działki skarżącego) w związku z mającą powstać opisaną wyżej inwestycją. Nie bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostaje również fakt, że wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 381/10 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. Z. uchylił wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 431/09, którym podtrzymano decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 434/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] stycznia 2009 r. i na którą to decyzję powołuje się organ odwoławczy. Odpadł zatem powoływany przez organ odwoławczy argument, że projektowana stacja paliw nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Otwarta tym samym pozostaje kwestia ograniczeń dla terenów położonych w otoczeniu planowanej inwestycji. Należy zauważyć, że w procesie zmierzającym do wyznaczania takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Wbrew stanowisku organu ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu. Należy zatem uznać, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego teren inwestycji, osoby posiadające tytuł prawny do działek leżących w tak wyznaczonym obszarze są stronami postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone zarzuty przez te osoby w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Osoby te mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora w zakresie o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego tylko w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę jako strona. Poza uwagą organu odwoławczego pozostała, wskazywana przez skarżącego, kwestia oddziaływania projektowanej inwestycji w postaci hałasu oraz stężeń benzenu, których oddziaływanie wkracza na teren jego nieruchomości i może powodować zakłócenia w korzystaniu z prawa własności jego nieruchomości. Samo zachowanie warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce nie przesądza o tym, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza, iż projektowany obiekt jest obiektem wymagającym przeprowadzenia postępowania w zakresie środowiskowego oddziaływania inwestycji. Z przytoczonych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.