VIII SA/Wa 54/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Urzędu Rejonowego w R. decyzją, znak [...] z dnia [...] stycznia 1996 roku, po rozpatrzeniu wniosku H.N. z dnia 29 sierpnia 1995, orzekł o przeniesieniu nieodpłatnie na rzecz H.N. własności działki położonej we wsi M. gm. P. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,50 ha. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w dniu 29 sierpnia 1995 roku H.N., jako zstępny osoby uprawnionej wystąpił z wnioskiem o przyznanie własności działki przydzielonej do dożywotniego bezpłatnego użytkowania S.S. – babci wnioskodawcy. Prawo powyższego użytkowania wynika z decyzji Naczelnika Gminy P. nr [...] z dnia [...] lipca 1977 roku, którą przejęto na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne stanowiące własność S.S. Zgodnie z pkt 4 powyższej decyzji dożywotniczce przyznano prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu o obszarze do 0,50 ha. S.S. użytkowała dożywotkę w działce nr [...]. Po śmierci dożywotniczki przedmiotową działkę użytkuje jej zstępny – wnuk H.N. Decyzja ta wobec nie wniesienia odwołania stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001 roku, sygn. akt dz.kw[...] Sąd Rejonowy w R. założył księgę wieczystą [...], wpisując w dziale II jako właściciela H.N. Wnioskiem z dnia 23 lipca 2001 roku syn dożywotniczki M.S. wystąpił do Starosty R. o uchylenie w/w decyzji i zwrot działki dożywotniego użytkowania na jego rzecz, gdyż to on ją użytkował. Postanowieniem z 3 sierpnia 2001 roku wznowiono postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano decyzję z dnia [...] października 2001 roku, znak [...] o odmowie uchylenia przedmiotowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. W uzasadnieniu wskazano, iż M.S., po śmierci S. S. przedmiotowej działki nie użytkował. Zajmowali się nią M. P. – córka S. S. wraz ze swoim synem H. N., prowadzącym wspólne gospodarstwo domowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 roku, znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. uchyliło w/w decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji Decyzją z dnia [...] lutego 2002 roku, znak [...] Starosta R. uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w R., znak [...] z dnia [...] stycznia 1996 roku. Jednocześnie orzekł o nieodpłatnym przeniesieniu na rzecz M.P. i jej syna H.N. własności działki położonej we wsi M. gm. P. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,50 ha. – po ½ części dla każdego z nich oraz odmówił zwrotu przedmiotowej działki na rzecz M.S. Po rozpatrzeniu odwołania M.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2002 roku, znak [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2002 roku i orzekło, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w R., znak [...] z dnia [...] stycznia 1996 roku o przeniesieniu nieodpłatnie na rzecz H.N. własności działki położonej we wsi M. gm. P. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,50 ha wydana została z naruszeniem prawa oraz odstąpiło od uchylenia powyższej decyzji z powodu upływu pięcioletniego okresu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Powyższą ostateczną decyzję SKO w R. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2002 roku. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż wybrany przez organy tryb wznowieniowy bez wyraźnego wniosku skarżącego po to, aby następnie odstąpić od uchylenia decyzji z powodu okoliczności o których mowa w art. 146 § 1 kpa stanowiło naruszenie przepisów postępowania. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2004 roku M.S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R., znak [...] z dnia [...] stycznia 1996 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku stwierdziło nieważność powyższej decyzji. Wnioskami odpowiednio z dnia 7 lutego 2005 roku i 10 lutego 2005 roku M.S. i M.P. wystąpili o nieodpłatne przeniesienie własności działki położonej we wsi M. gm. P. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,50 ha. Decyzją z dnia [...] października 2005 roku, znak [...] Starosta R. odmówił nieodpłatnego przeniesienia własności przedmiotowej działki na rzecz M.S. i jednocześnie przeniósł własność działki na rzecz M.P. Po rozpatrzeniu odwołania M.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku, znak [...] uchyliło przedmiotową decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta R. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku, znak [...] odmówił nieodpłatnego przeniesienia własności przedmiotowej działki na rzecz M.S. oraz na rzecz M.P. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz kolejny uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po przeprowadzonej po raz kolejny rozprawie administracyjnej Starosta R. decyzją z dnia [...] października 2007 roku, znak [...], na podstawie art. 118 ust. 1 i 2 a) ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 71 z 1993 roku, poz. 342 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), orzekł o odmowie nieodpłatnego przeniesienia własności przedmiotowej działki na rzecz M.S. oraz M.P. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 118 ust. 2 a) cytowanej wyżej ustawy z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki, tzw. dożywotniego użytkowania po śmierci dożywotnika może wystąpić jedynie zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada nieruchomością w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom. Pomimo podjętych działań nie można jednoznacznie odtworzyć stanu faktycznego, kto użytkował sporną działkę w sposób wskazany w przepisach. Z zeznań świadków wskazanych przez obie strony wynika, iż działka nie była użytkowana rolniczo w sposób ciągły przez żadną ze stron. Ponieważ rodzina była i jest skłócona oraz agresywna wobec siebie, uniemożliwiło to normalne, zgodne z zasadami współżycia społecznego i rodzinnego użytkowanie działki. Odbywało się to raczej na zasadzie czynienia sobie na złość i wzajemnego utrudniania wejścia na grunt. Spowodowało to, iż działka była uprawiana sporadycznie. Żadna ze stron nie władała nią w sposób przewidziany w przepisach. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu odwołań M.P. i M.S. uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podniósł, iż decyzja w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zstępnym działki pozostawionej do użytkowania rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne na rzecz Państwa po jego śmierci może być wydane tylko wówczas, gdy zstępny z takim wnioskiem wystąpił. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać za taki wniosek zapisanego w protokole z dnia 4 października 2006 roku oświadczenia M.P., "że podtrzymuje swoje roszczenie w stosunku do działki nr [...]", bowiem żadnych roszczeń we własnym imieniu nie składała. W pismach znajdujących się w materiale dowodowym do dnia sporządzenia tegoż protokołu, tj. 4.10.2006 r. M.P. domagała się przeniesienia własności działki nr [...] na rzecz jej syna H.N. W aktach sprawy nie ma dowodu na to, że organ orzekający pouczył M.P. o konieczności złożenia stosownego wniosku. Tym samym orzekanie w sprawie na podstawie art. 118 ust. 2 a) w związku z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników bez wniosku zstępnego, stanowi naruszenie tych przepisów, a także art. 28 kpa. Przymiot strony w tym postępowaniu uzyskuje zstępny rolnika, dopiero po złożeniu wniosku o przeniesienie własności działki. Ponadto materiał dowodowy wskazuje na brak staranności w odbieraniu oświadczeń od stron, jaki i wskazanych przez nich świadków. Ze skargą na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wystąpiła M.P. W uzasadnieniu skargi podniosła, że M.S. po śmierci matki S.S. nigdy nie użytkował przedmiotowej działki, a świadkowie wskazani przez niego zeznawali na jego rzecz, dlatego, że zostali przekupieni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało zaprezentowaną dotychczas argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Materialnoprawną podstawą roszczenia w sprawie niniejszej jest przepis art. 118 ust 2 a) ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zmianami). Stanowi on o możliwości wystąpienia przez zstępnego osoby uprawnionej, po jej śmierci, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki, pod warunkiem faktycznego władania nieruchomością. W przedmiotowej sprawie ze stosownymi wnioskami w myśl przywołanego wyżej przepisu wystąpili zarówno M.S., jak i skarżąca M.P. Wniosek M.S. datowany jest na dzień 7 lutego 2005 roku – k. 92 akt administracyjnych, zaś wniosek M.P. złożony został w dniu 10 października 2006 roku – k. 160 akt. Fakt złożenia wniosku o przeniesienie własności działki przez skarżącą na jej rzecz podnosi zresztą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 roku – k. 205 – 207 akt administracyjnych. W świetle powyższego wywody zaprezentowane przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o braku wniosku skarżącej o przeniesienie na jej rzecz własności działki nr [...] uznać należy za chybione, tak jak i konkluzję o odstąpieniu od oceny materiału dowodowego dokumentującego użytkowanie przez nią tej działki. Uchylając decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje na brak staranności w odbieraniu oświadczeń zarówno od stron, jak i świadków, nie podjęto też czynności dla wyjaśnienia występujących niespójności w zeznaniach wnioskodawcy, nie zostało też dostatecznie wyjaśnione w jakich latach sporna działka była użytkowana przez poszczególnych zstępnych czy też w ogóle nie użytkowana przez żadnego z nich, w związku z czym istnieje konieczność ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten winien być czytany łącznie z dyspozycją art. 136 k.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego z urzędu lub na żądanie strony przed organem odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Specyfika postępowania odwoławczego przejawia się w tym, iż organ ponowie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia sprawy. Tymczasem decyzja kasacyjna wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a co więcej – przekazuje ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Komentowany przepis wskazuje wprost przesłanki, których spełnienie jest konieczne, aby organ mógł wydać decyzję kasacyjną. Możliwe jest to wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednoczenie brak podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wypowiada się co do zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego przed organem odwoławczym oraz okoliczności, w których braki postępowania dowodowego uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W wyroku z dnia 6 września 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 2235/99, lex 76091) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zastosowanie tego przepisu stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy i w związku z tym przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 2324/05, lex 209735), wyjaśniając nadto, iż potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenie go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć to będzie również sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (por. wyrok WSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2085/04, lex 192640; wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 237/05, lex 189833). Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, iż w razie wątpliwości, co do tego czy w danym przypadku konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czy też z przyczyn określonych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować art. 136 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym - to jest uwzględnieniu złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 10 października 2006 roku - kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania niewątpliwie narusza przepis art. 138 § 2 kpa W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie braki postępowania dowodowego wskazane przez organ odwoławczy nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż mogą one zostać uzupełnione w trybie art. 136 kpa. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) orzeczono, jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie, jak w pkt 2 wydano na podstawie przepisu art. 152 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wyżej cytowanej ustawy.