VIII SA/Wa 544/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. K. H. (dalej: "skarżący") wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przyznanie mu renty w drodze wyjątku ze względu na trudną sytuację materialną i ciężką chorobę. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.; dalej: "ustawą o emeryturach i rentach z FUS") orzekł o odmowie przyznania świadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołując się na art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podniósł, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane, gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Niespełnienie zaś nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Organ wskazał, iż z dokumentacji wynika, że do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżący udokumentował 25 lat i 7 miesięcy łącznych okresów ubezpieczenia. Jednakże zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – nie udokumentowano żadnego z tych okresów. W latach 2004-2014 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Konkludując organ uznał, iż w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, która została ustalona dopiero od grudnia 2014 r. W związku z powyższym organ nie znalazł podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W dniu [...] kwietnia 2016 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż w okresie 2003-2009 skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny w UP B., natomiast w okresie [...].02.2014 – [...].04.2015 w UP R. Skarżący starł się także założyć własną działalność gospodarczą, ale w 2014 r. odmówiono mu dofinansowanie ze środków unijnych. Nadto podniósł, iż stan zdrowia nie pozwala mu na pojęcie jakiejkolwiek pracy. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o ponowną ocenę jego sytuacji materialnej i zdrowotnej i przyznanie mu renty w drodze wyjątku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezes ZUS po ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.") orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Ewentualne ustalenie prawa do świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia ww. przesłanek łącznie. Organ rentowy zauważył, iż przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że wnioskodawca na przestrzeni 54 lat życia tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował wprawdzie 25 lat i 7 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych, jednakże w 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych - nie udowodnił żadnych tych okresów. Od dnia [...] stycznia 2004 r. do grudnia 2014 r. tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ wskazał także, iż przeprowadzona analiza akt sprawy nie wykazuje, aby w wykazanej przerwie skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u skarżącego ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2015 r. dopiero od grudnia 2014 r. Zatem, w ocenie organu, nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia skarżącego lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem Prezesa ZUS wskazywanie, że kłopoty zdrowotne zaczęły się wcześniej niż ustalona data powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie stanowi okoliczności szczególnej, ani podstawy do przyjęcia innej daty powstania tej niezdolności niż wskazana w orzeczeniu. Podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczenia w drodze wyjątku stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. W związku z powyższym, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Również podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; 2) art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niewłaściwą wykładnię. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, iż organ na etapie postępowania administracyjnego nie wyjaśnił stronie, jak należy rozumieć pojęcie szczególnych okoliczności i nie wezwał do przedłożenia wszelkich dokumentów, które mogą mieć znaczenie w sprawie. Prezes ZUS prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wziął pod uwagę znacznego stażu pracy skarżącego i w związku z tym dużej aktywności zawodowej przypadającej na lata najbardziej efektywne w życiu skarżącego. Nie poczynił ustaleń, co w istocie stanowiło przeszkodę w podjęciu pracy zarobkowej we wskazanej powyżej przerwie. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż nie był on świadom, iż powinien w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wyjaśnić okoliczności i uzasadnić przyczyny braku wymaganego okresu ubezpieczenia. Ograniczył się jedynie do wskazania swojej obecnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i materialnej. Mając na uwadze, iż skarżący ma problemy ze zrozumieniem istoty postępowania dowodowego, a przez to jest wręcz nieporadny w swych działaniach, organ powinien, kierując się dyspozycją art. 7, 8 i 9 k.p.a. zwrócić się do skarżącego o wskazanie w jakich zdarzeniach lub stanach (częściowa niezdolność do pracy, wiek, bezrobocie, konieczność sprawowania opieki nad członkami najbliższej rodziny itp.) upatruje przeszkód w zatrudnieniu w latach 2004 - 2014. Powyższe ma istotne znaczenie w sprawie. Wskazuje bowiem, iż skarżący na przestrzeni aktywności zawodowej nie unikał zatrudnienia, lecz wskutek niewyjaśnionych w postępowaniu okoliczności, zdolność zarobkową utracił. Powyższe rozważania stają się tym bardziej znaczące, jeżeli weźmie się pod uwagę, że skarżący, w wieku 54 lat, legitymował się ponad 25-letnim okresem ubezpieczeniowym. Prezes ZUS pominął fakt adekwatności wieku skarżącego do jego okresu ubezpieczeniowego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że sama w sobie niezdolność do pracy, nawet w powiązaniu z najbardziej w pojęciu zainteresowanego szczególną i wyjątkową jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia. Podobnie trudna sytuacja materialna, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też świadczeniem należnym każdej osobie, której stan zdrowia, po dłuższym okresie pozostawania przez nią poza wszelkim ubezpieczeniem, obecnie się pogorszył. Natomiast staż ubezpieczeniowy skarżącego - 25 lat i 2 miesiące nie jest wystarczający do przyznania renty, w przypadku której ustawodawca wymaga, przy braku możności wylegitymowania się 5-letnim okresem ubezpieczenia w 10-leciu ocenianym do uprawnień, wykazania 30 lat okresów składkowych. Jest natomiast wystarczający do otrzymania emerytury - jednak to będzie możliwe dopiero w chwili osiągnięcia przez skarżącego wieku emerytalnego, a to nastąpi dopiero w czerwcu 2017 r. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku skarżący oświadczył m.in., że w 2014 r. chciał założyć własną działalność gospodarczą, ale zarzucono mu brak doświadczenia. Nadto z ostatniej pracy został zwolniony na zasadzie redukcji etatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS wydając swoje rozstrzygnięcia, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. W pierwszej kolejności organ pominął fakt wysokiego stażu ubezpieczenia skarżącego. Co prawda przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, to niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej. W niniejszej sprawie skarżący na przestrzeni 54 lat życia udokumentował 25 lat i 7 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych. Taki staż ubezpieczeniowy jest okresem znaczącym, mogącym wskazywać, że skarżący bez szczególnych powodów nie uchylał się od pracy i uiszczania składek na ubezpieczenie. Należy zauważyć, iż doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego ustawodawca dostrzegł sam w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/05, M.P. Pr.2006/8/442) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego 10-lecia przed złożeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". W jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy odwołał się do sprawiedliwościowego aspektu inicjatywy ustawodawczej, dotyczącej zmiany art. 57, polegającej na przeniesieniu sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym i całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, na podstawie uznania Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty. Co prawda zarówno art. 57, jak i 58 ustawy emerytalno-rentowej dotyczą rent przyznawanych na zasadach ogólnych, tym niemniej dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia stanowi generalną wskazówkę, możliwą do zastosowania także w odniesieniu do rent przyznawanych w drodze wyjątku, a to w szczególności, ze względu na podnoszony przez Sąd Najwyższy sprawiedliwościowy aspekt zmian przepisów w zakresie rent z tytułu niezdolności do pracy, który należy brać pod uwagę również w odniesieniu do rent w drodze wyjątku. W ocenie Sądu, organ prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął również pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. W kontrolowanej sprawie Prezes ZUS pominął również okoliczności na którą wskazuje skarżący, że był on zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy w B. oraz w R., tj. regionie w którym występuje wysoki procent bezrobocia i nie otrzymał żadnej propozycji pracy. Nadto podjął starania, aby założyć własną działalność gospodarczą, jednakże odmówiono mu jej dofinansowanie ze środków unijnych. Okoliczności te nie zostały poddane analizie pod kątem wypełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest o tyle istotne, że stawia skarżącego w zupełnie innym świetle niż czyni to organ. Należało bowiem ocenić, czy skarżący nie był ubezpieczony z własnej winy, czy czynił starania by ubezpieczenie to sobie zapewnić. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.