VIII SA/Wa 544/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz Stowarzyszenia "[...] " z siedzibą w W. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie, organizacja społeczna, skarżący) pismem z [...] grudnia 2016 r. wystąpiło do Wójta Gminy M. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym (nr [...]), zmierzającym do wydania decyzji o usunięciu odpadów o kodzie 100180 (mieszanki popiołowo-żużlowej) z terenu działek o numerach: [...] i [...] w miejscowości B., gmina M.. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało na troskę o ochronę środowiska, w tym obszaru Natura 2000. Do wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu administracyjnym organizacja społeczna dołączyła: Statut Stowarzyszenia "[...]" oraz informację z Krajowego Rejestru Sądowego. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Wójt Gminy M. (dalej: organ I instancji, Wójt), działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w wyżej wskazanym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu postanowienia Wójt wskazał, że we wniosku Stowarzyszenie nie wykazało ani pierwszej, ani drugiej przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Z załączonego bowiem Statutu Stowarzyszenia i zawartych w nim w rozdziale II § 10 postulatów nie wynika, że jego celem jest np.: działanie na rzecz ochrony środowiska, m.in. poprzez podejmowanie działań zmierzających do zagospodarowania i redukcji odpadów. Poza tym Stowarzyszenie w sposób nieprecyzyjny i niewystarczający wykazało przesłankę interesu społecznego. Organizacja społeczna, ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w sprawie winna konkretnie i szczegółowo wykazać swój interes społeczny w postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać, jak realnie jest w stanie bronić tegoż interesu. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć. Od powyższego postanowienia Stowarzyszenie wniosło zażalenie, w którym podniosło, że zostały spełnione przesłanki dopuszczenia do postępowania z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Celami statutowymi organizacji społecznej jest m.in. podejmowanie wielokierunkowych działań na rzecz ochrony środowiska, zagospodarowania i redukcji odpadów, jak również występowanie na prawach strony, reprezentującej interes społeczny oraz interes prawny uzasadniony celami statutowymi w postępowaniach administracyjnych. Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z § 11 Statutu, realizuje ono swoje zadania statutowe m.in. poprzez podejmowanie odpowiednich działań w przedmiocie zagospodarowania i redukcji odpadów, a co za tym idzie istnieje bezpośredni i oczywisty związek pomiędzy statutowymi celami ww. organizacji społecznej oraz przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego. Skarżący przez wstąpienie do postępowania dotyczącego działek należących do obszaru Natura 2000, chce aktywnie zabiegać o poszanowanie dla tego środowiska naturalnego. Poza tym, działając przez swoje organy, dysponuje odpowiednią i niezbędną wiedzą merytoryczną w zakresie zagospodarowania i redukcji odpadów, mógłby więc wypowiedzieć się co do przedmiotu sprawy o usunięcie odpadów w postaci mieszanki popiołowo- żużlowej, zgłaszając stosowne wnioski i uwagi co do poszczególnych kwestii objętych postępowaniem, bacząc przy tym w szczególności na ochronę środowiska oraz biorąc pod uwagę fakt, iż działki, których dotyczy postępowanie znajdują się na obszarze szczególnie prawem chronionym ze względu na występującą tam różnorodność biologiczną. W konsekwencji, z uwagi na całokształt przytoczonych wyżej okoliczności, za dopuszczeniem skarżącego do postępowania przemawia także interes społeczny, ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z przedmiotowych działek trwa już ponad półtora roku i Wójt nie wydał jeszcze stosownej decyzji. Postanowieniem z [...] maja 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a. Dopuszczenie ma być więc uzasadnione celami statutowymi organizacji oraz przemawiającym za tym interesem społecznym. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie bezsporne jest wystąpienie pierwszej przesłanki wymienionej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. że cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają dopuszczenie go do udziału w postępowaniu (§ 10 pkt 1-5 oraz § 11 ust. 1 pkt 6 Statutu). W niniejszej sprawie nie zachodzi jednak druga przesłanka warunkująca dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, tj. nie przemawia za tym interes społeczny. Kolegium zwróciło uwagę na ogólnikowość zgłoszonego żądania, która nie pozwala przyjąć, że inicjatywa ta jest związana z interesem społecznym; Stowarzyszenie nie przedstawiło okoliczności pozwalających na skonkretyzowanie tego interesu. Kolegium przyznało, że w zażaleniu organizacja społeczna starała się uzasadnić interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, jednak nie zmienia to faktu, że uzasadnienie nadal cechuje się dużym stopniem ogólności. Stowarzyszenie nie odwołało się do konkretnych wad lub elementów postępowania prowadzonego przez Wójta oraz nie wskazało ewentualnych przeszkód czy zaleceń do wydania decyzji o usunięciu odpadów. Nie jest przy tym wystarczające powoływanie się na ogólne wartości, takie jak: dbanie o dobro środowiska naturalnego i zdrowie mieszkańców. Zdaniem Kolegium nie można łączyć występowania interesu społecznego organizacji z proekologicznymi celami statutowymi Stowarzyszenia, zapisanymi w Statucie. Brak określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań, przemawia za odmową dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu z uwagi na niewykazanie interesu społecznego. Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło również, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu przyczyni się do lepszego wypełnienia celu prowadzonego postępowania administracyjnego. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie, żądając jego uchylenia, jak również postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W skardze skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu na prawach strony nie przemawia interes społeczny, co skarżący winien był wykazać, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia Wójta. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że to na Kolegium spoczywał ciężar dowodu w zakresie ustalenia, czy za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W odniesieniu do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skarżący podniósł, że brak jest podstaw do automatycznego różnicowania wagi interesu organizacji społecznej i innych stron postępowania. Wskazał, że nie podał wad postępowania prowadzonego przez Wójta w przedmiocie składowania odpadów, ponieważ nie został dopuszczony do tego postępowania i nie mógł zapoznać się z jego aktami. Analogiczne wątpliwości pojawiają się w odniesieniu do argumentu, jakoby skarżący nie przedstawił "ewentualnych przeszkód czy zaleceń do wydania decyzji o usunięciu odpadów". Skarżący zauważył, że nie mógł tego dotychczas uczynić, ponieważ nie zna akt postępowania. Stowarzyszenie wskazało, że dokonywana przez Kolegium ocena przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie może być dowolna, lecz powinna się opierać na wszechstronnej ocenie zachodzących okoliczności, w szczególności winna dotyczyć należytego zabezpieczenia interesu społecznego w razie niedopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. SKO takich rozważań w niniejszej sprawie w ogóle nie prowadziło, a przywoływanie orzecznictwa sądowego - bez odniesienia go do stanu faktycznego sprawy - jest jedynie symulacją prowadzenia postępowania drugoinstancyjnego. Końcowo Stowarzyszenie wskazało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się już od ponad półtora roku i nic nie wskazuje na to, że szybko nastąpi wydanie decyzji nakazującej usunięcie szkodliwych dla środowiska i okolicznych mieszkańców odpadów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.). W sytuacji, kiedy organ administracji publicznej uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zdanie 1 k.p.a.). Ustalenie czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu administracyjnym polega na porównaniu zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że każdy cel działania określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej ze względu na czynności postępowania lub z uwagi na jego wynik (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, publ. LEX nr 746857). Jak wynika ze Statutu Stowarzyszenia, do jego celów należy m.in.: wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi, informowanie społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego, przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska (§ 10 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 Statutu). Stosownie zaś do zapisów § 11 ust. 1 Statutu, Stowarzyszenie swoje cele realizuje m. in. poprzez podejmowanie działań na rzecz zagospodarowania i redukcji odpadów (pkt 5) oraz występowanie na prawach strony reprezentującej interes społeczny oraz interes prawny uzasadniony celami statutowymi w procesach sądowych związanych z naruszeniem zasad ochrony środowiska (pkt 6). Mając na uwadze, że organizacja społeczna wnioskowała o dopuszczenie jej do postępowania prowadzonego przez Wójta w sprawie usunięcia odpadów z działek nr [...] i nr [...] w B., to nie ulega wątpliwości, czego organ odwoławczy nie kwestionuje, że spełniła przesłankę dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony uzasadnionego celami statutowymi Stowarzyszenia. Sąd nie podziela jednak wywodów Kolegium w zakresie prawidłowego rozważenia drugiej przesłanki dopuszczenia Stowarzyszenia do wskazanego we wniosku postępowania, a mianowicie, aby przemawiał za tym interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy przy tym zauważyć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09, publ. Lex nr 597243). Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Jednak ta ocena powinna być wszechstronna, rzetelna, a nie dowolna, oparta na cytowaniu tez z wyroków sądów administracyjnych w innych sprawach, a dotyczących omawianej instytucji procesowej. Rzeczywiście sam wniosek Stowarzyszenia z [...] grudnia 2016 r. jest skromnie uzasadniony co do przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak w zażaleniu na postanowienie Wójta skarżący rozwinął argumentację w zakresie obu wymaganych przesłanek. Z treści zażalenia wynika, że Stowarzyszenie przez swoje organy dysponuje odpowiednią i niezbędną wiedzą merytoryczną w zakresie zagospodarowania i redukcji odpadów (jeden z celów statutowych), więc mogłoby wypowiedzieć się co do wniosku o usunięcie odpadów w postaci mieszanki popiołowo-żużlowej z przedmiotowych działek w B., zgłaszając stosowne wnioski i uwagi co do poszczególnych kwestii objętych postępowaniem. Tymczasem Kolegium nie odniosło się w swoim rozstrzygnięciu do wskazanego przez Stowarzyszenie celu, polegającego na podejmowaniu działań na rzecz zagospodarowania odpadów, wskazanego w § 11 ust. 1 pkt 5 Statutu w kontekście podnoszonej również okoliczności położenia działek na obszarze Natura 2000. Kolegium nie sprawdziło i nie ustaliło, czy rzeczywiście działki o numerach: [...] i [...], położone w B., gmina M., leżą w obszarze Natura 2000, na co wskazuje Stowarzyszenie nie tylko w zażaleniu, ale i we wniosku z [...] grudnia 2016 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzucił skarżącemu, że nie określił skonkretyzowanego interesu społecznego w danej sprawie indywidualnie, jednak z akt administracyjnych dołączonych do skargi wynika, że Kolegium nie analizowało akt postępowania głównego, tj. dotyczącego usunięcia odpadów z ww. działek. W piśmie z 10 kwietnia 2017 r., oznaczonym numerem [...], Kolegium wystąpiło do Wójta o uzupełnienie dokumentacji, m.in. o akta administracyjne dotyczące postępowania o usunięcie odpadów (k. 9 akt administracyjnych SKO). Pismem z 13 kwietnia 2017 r. Wójt odpowiedział, że nie dysponuje żądanymi aktami administracyjnymi, ponieważ zostały one przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w marcu 2017 r. do innej sprawy. Do daty rozpoznania zażalenia Kolegium nie dysponowało aktami postępowania, do którego dopuszczenia domaga się Stowarzyszenie. Zdaniem Sądu, Kolegium nie mogło więc wiarygodnie i wszechstronnie zbadać zażalenia pod kątem merytorycznym, a w szczególności ocenić występowania (lub nie) przesłanki interesu społecznego. W tym zakresie ocena organu odwoławczego jest zatem dowolna. Nie można stawiać zarzutu skarżącemu, że nie wskazał konkretnych wad postępowania prowadzonego przez Wójta, ewentualnych przeszkód czy zaleceń do wydania decyzji o usunięciu odpadów, jeśli Stowarzyszenie nie miało dostępu do tych akt. Taki argument przemawiający za negatywną oceną przesłanki interesu społecznego jest mało przekonujący. Wprawdzie Kolegium zauważyło, że w zażaleniu Stowarzyszenie wskazało okoliczności uzasadniające interes społeczny w dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu, to jednak oceniło, że uzasadnienie to nadal cechuje duży stopień ogólności. Zdaniem Sądu, taki zarzut można postawić Kolegium, które bez akt postępowania "głównego" w sposób ogólny, mało skonkretyzowany oceniło zażalenie Stowarzyszenia pod kątem wykazania przez nie przesłanki interesu społecznego, uznając jednocześnie, że organizacja społeczna nie uprawdopodobniła, iż jej udział przyczyni się do lepszego wypełnienia celu prowadzonego postępowania administracyjnego. Tym samym Sąd również nie mógł w pełni skontrolować zaskarżonego postanowienia, nie posiadając całości materiału dowodowego. Niedopuszczalna jest prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z tego powodu, że jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby może prowadzić do nadmiernego naruszenia sfery prywatności, czy też służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, bez zbadania akt postępowania, do którego ta organizacja chce przystąpić w powiązaniu z jej celami statutowymi i obiektywną oceną interesu społecznego, przemawiającego za uwzględnieniem takiego wniosku. Należy pamiętać, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem (zob. postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, publ. ONSAiWSA 2010/2/23, OSP 2010/11/108). Dopuszczenie zatem do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, może przyczynić się do lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Z niedookreślonego charakteru pojęcia interesu społecznego wynika bowiem, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09, publ. Lex nr 597243 oraz wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 540/09, publ. Lex nr 597678). Sąd, badając legalność zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie postanowienia, doszedł do wniosku, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarga zasługuje więc na uwzględnienie o tyle, że skutkowała uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1). O kosztach postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy poprzez dołączenie akt postępowania prowadzonego przez Wójta w sprawie usunięcia odpadów, a następnie rozpozna zażalenie, uwzględniając powyższe uwagi Sądu.