VIII SA/Wa 550/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent-stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego L. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania L. S. od pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Podstawą wydania postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. L. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o ponowną weryfikację stanowiska zajętego przez byłego Prezydenta Miasta R. w przedmiocie odwołania go ze stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w R. wskazując, że zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. o odwołaniu nie zawierało pouczenia, co pozbawiło go prawa do obrony. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Prezydenta Miasta R. poinformował L. S., że sprawa w przedmiocie odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły została prawomocnie zakończona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2431/11 oddalającym skargę kasacyjną. Odwołanie od powyższego pisma wniósł L. S. wskazując, że odpowiedź Prezydenta Miasta R. zawiera nieprawdę, jakoby spór został prawomocnie zakończony, gdyż postanowieniem tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał urząd miasta do weryfikacji zajętego stanowiska i wytknął błędy proceduralne, w tym brak pouczenia o sposobie zaskarżenia zarządzenia o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły. Wniósł o merytoryczne rozpoznanie jego wniosku o weryfikację zajętego stanowiska. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podniosło, że wyrokiem z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. uznał, że odwołanie L. S. z funkcji dyrektora szkoły nastąpiło z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), jednakże nauczycielowi mianowanemu odwołanemu z funkcji dyrektora szkoły nie przysługują roszczenia o uznanie odwołania za bezskuteczne, ani o przywrócenie na dotychczasowe stanowisko, natomiast przysługuje roszczenie o odszkodowanie. SKO podkreśliło, że przepisu ustawy o systemie oświaty nie określają formy prawnej działania organu prowadzącego szkołę w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora. Natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że czynność odwołania dyrektora szkoły ma formę zarządzenia. Przy czym zarządzenie takie zdaniem organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. i nie podlega zaskarżeniu w postaci odwołania do organu wyższego stopnia. Z powyższego organ wywiódł, że jeśli od zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. nie przysługiwało odwołanie, to również nie jest dopuszczalne odwołanie od pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2015 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek L. S. dotyczący weryfikacji zarządzenia z dnia [...] maja 2010 r. o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły. Na marginesie SKO wyjaśniło, że nie może w inny sposób zająć stanowiska w sprawie przedmiotowego odwołania, bowiem rozpoznaje sprawy rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, natomiast nie sprawuje nadzoru nad inną działalnością gminną, w tym zgodności z prawem zarządzeń i uchwał organów gminy. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. L. S. wniósł o jego uchylenie oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta R. do "wznowienia postępowania administracyjnego w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a." W uzasadnieniu skargi podniósł, że nową okolicznością w sprawie jest wyrok Sądu Rejonowego w R. w sprawie [...] stwierdzający, że odwołanie go ze stanowiska dyrektora szkoły nastąpiło z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wyjaśnił, że o "zaistniałej sytuacji" dowiedział się w lutym 2015 r. z odpowiedzi na subsydiarny akt oskarżenia podpisanej przez byłego Prezydenta Miasta R. jego zastępcę oraz Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w R., w której nie została wymieniona sygn. akt [...] , co w ocenie skarżącego potwierdza, że przy podejmowaniu decyzji dowody istniejące w dniu jej wydania nie były organowi znane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. jest art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane na tle art. 134 K.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 29 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że skoro zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2010 r. o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły nie jest decyzją administracyjną i nie służy od niego odwołanie, to również nie przysługuje ono od pisma tego organu z dnia [...] marca 2015 r. będącego odpowiedzią na wniosek skarżącego dotyczący weryfikacji zarządzenia z dnia [...] maja 2010 r. W świetle powyższego podstawowym obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy pismo Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2015 r. spełnia wymogi indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Uznanie przejawu woli organu administracyjnego za decyzję administracyjną uzależnione jest od istnienia jego szczególnych, a koniecznych cech. Decyzja administracyjna jako akt procesowy odróżnia się od innych form procesowych działania organu. Powinna posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Do najważniejszych z nich, których istnienie zrealizuje minimalne wymogi jakie pismo powinno spełniać, aby mogło zostać uznane za decyzję administracyjną, należy zaliczyć takie elementy jak rozstrzygnięcie co do zasadności żądania, oznaczenie organu i stron postępowania, podpis osoby upoważnionej do reprezentacji organu. Procesowe pojęcie decyzji administracyjnej należy rozpatrywać w oparciu o przepis art. 104 w związku z art. 107 K.p.a., co implikuje konieczność zaistnienia niezbędnych składników przejawu woli organu administracji publicznej jako decyzji administracyjnej. Najistotniejszym z tych składników jest osnowa, czyli część zawierająca rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Treścią decyzji jest więc "rozstrzygnięcie co do istoty sprawy", przy czym nie forma decyduje o tym, że skierowane do strony przez organ pismo jest decyzją administracyjną, lecz istnienie elementu, bez którego taka decyzja nie istnieje - koniecznego elementu decyzji jaki stanowi jej osnowa. O uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie przesądza jego treść, a nie użycie przez organ tej czy innej nazwy ( por. J. Borkowski w : KPA Komentarz, 8 wyd. wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, kom. do art. 104 i 107 K.p.a.). Decyzja odnosi się do przedmiotu postępowania administracyjnego w całości lub w części, a nie do niektórych tylko czynności postępowania. Wskazać należy, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. (art. 107 § 1 K.p.a.). Oceniając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że pismo Prezydenta Miasta R. z [...] marca 2015 roku jest w istocie decyzją gdyż spełnia ,, minimalne ‘’ kryteria wymagane dla tej formy załatwienia sprawy. Został oznaczony organ administracyjny, wskazano adresata aktu, zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Fakt, iż przedmiotowe pismo nie zawiera oznaczenia decyzja i nie wskazuje sposobu odwołania nie przesądza o tym, że nie możemy zakwalifikować go jako indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sytuacji postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie mogło się ostać, bowiem było ono przedwczesne. Organowi temu należy wytknąć w pierwszej kolejności, że nie wyjaśnił, czym w rzeczywistości było pismo L. S. z dnia [...] marca 2015 r. zważywszy, że do pisma tego załączył on wyrok Sądu Rejonowego w R. Wydział Pracy z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...] , którym zasądzono na rzecz skarżącego odszkodowanie i uznano, że odwołanie z funkcji dyrektora szkoły nastąpiło z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organy obu instancji nie rozważyły, czy w tej sytuacji intencją skarżącego nie był wniosek o wznowienie postępowania zakończonego odwołaniem go ze stanowiska i czy wobec tego powyższy wyrok dołączył do swego wniosku z zamiarem wskazania na nową okoliczność w sprawie (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). W przypadku bowiem wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania i tak określone żądanie wiąże organ administracyjny, który nie może go samodzielnie modyfikować, zmieniać ani dookreślać. W razie wątpliwości, co do zakresu wniosku, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W takiej bowiem sytuacji organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej i wezwać ją w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do jednoznacznego sprecyzowania co jest intencją jej wniosku (czego konkretnie żąda od organu), zakreślając stosowny termin i pouczając o ewentualnych skutkach uchylenia się od wykonania wezwania. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie powyższej kwestii jest konieczne, ponieważ wówczas będzie możliwe zajęcie odpowiedniego stanowiska co do intencji skarżącego. Gdyby przy ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2015 r. okazało się, że jest to wniosek o wznowienie postępowania organ I instancji zobowiązany będzie zbadać, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. oraz, czy zachodzą przyczyny wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) i czy w postępowaniu zakończonym zarządzeniem o odwołaniu dyrektora szkoły istnieje w ogóle możliwość wszczęcia postępowanie nadzwyczajnego – w przedmiocie wznowienia postępowania. Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.