I OSK 2431/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 523/11 odrzucające skargę L. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 523/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 25 maja 2010 r. znak (...) Prezydent Miasta Radomia poinformował L. S. o odwołaniu z funkcji dyrektora VII Liceum Ogólnokształcącego im. Krzysztofa Kamila Baczyńskiego w Radomiu. W treści pisma wskazał przyczyny stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Oryginał zarządzenia Prezydenta Miasta Radomia nr (...) o odwołaniu z funkcji dyrektora wraz z uzasadnieniem doręczono L. S. w dniu 21 stycznia 2011 r. Pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. (data wpływu do organu - 31 stycznia 2011 r.) L. S. złożył skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia z dnia 25 maja 2010 r. Postanowieniem z 30 marca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 248/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. S. na powołane zarządzenie. Sąd wojewódzki uznał, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Skarżący nie poprzedził bowiem skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismem oznaczonym datą 21 kwietnia 2011 r. (wniesionym do Sądu za pośrednictwem organu) skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia z dnia (...) maja 2010 r. Nr (...). Wskazał przy tym, iż przyczyną uchybienia terminu do wniesienia skargi był brak pouczenia przez organ o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. L. S. wyjaśnił, że pismem z 15 marca 2011 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zarządzeniem 25 maja 2010 r. W odpowiedzi na powyższe organ zarządzeniem z 18 kwietnia 2011 r. odmówił jednak uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę stanowiącą faktycznie wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia, organ wskazując na stan faktyczny i prawny sprawy, wniósł o jej oddalenie oraz o dołączenie akt administracyjnych złożonych do sprawy o sygn. akt VIII SA/Wa 248/11. W związku z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Sąd zarządzeniem z dnia 1 czerwca 2011 r. wezwał skarżącego do nadesłania oryginału skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Sąd poinformował jednocześnie skarżącego, że do Sądu wpłynął jedynie wniosek o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na powyższe skarżący złożył skargę z dnia 28 stycznia 2011 r., na której znajduje się data wpływu do organu – 31 stycznia 2011 r. Postanowieniem z 4 lipca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 523/11 Sąd odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi z uwagi na jego niedopuszczalność. Stwierdził, że późniejsza konwalidacja brakującej czynności skarżącego poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nie może odwrócić skutków prawnych związanych z niedopuszczalnością przywrócenia terminu do wniesienia skargi z dnia 28 stycznia 2011 r. Odrzucając skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do § 2 ww. artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl zaś § 3 art. 52 P.p.s.a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei zgodnie z treścią art. 53 § 2 P.p.s.a, w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd ustalił, że skarga L. S. zawarta w piśmie z dnia 28 stycznia 2011 r. wpłynęła do organu w dniu 31 stycznia 2011 r., co potwierdza data znajdująca się na jej prezentacie. Nadal jest więc to ta sama skarga, która została złożona przez skarżącego bez uprzedniego wyczerpania środków do jej zaskarżenia. Jak zaś wynika z ww. przepisów skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu. Przedmiotowe wezwanie winno nastąpić w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Skoro zaś skarżący otrzymał oryginał zarządzenia o odwołaniu go z funkcji dyrektora szkoły w dniu 21 stycznia 2011 r., to termin do złożenia przedmiotowego wezwania organu minął w dniu 4 lutego 2011 r. Bezspornym jest, że skarżący nie złożył w wymaganym terminie stosownego wezwania. Przed złożeniem ww. skargi nie wyczerpał więc środków do jej zaskarżenia. Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznawana skarga z dnia 28 stycznia 2011 r., która wpłynęła do organu w dniu 31 stycznia 2011 r., została złożona przed wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa zostało bowiem złożone przez skarżącego dopiero pismem z dnia 15 marca 2011 r. Dodał, iż skarżący nie wnosił zaś do organu o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wezwania. Pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r. skarżący za pośrednictwem organu złożył jedynie kierowany do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Skoro zaś na wezwanie Sądu z dnia 1 czerwca 2011 r. do nadesłania oryginału skargi, skarżący ponownie złożył skargę z dnia 28 stycznia 2011 r., która to wpłynęła do organu w dniu 31 stycznia 2011 r., oczywistym jest, że to właśnie ta skarga miała zostać przez Sąd ponownie rozpoznana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rozpoznawana skarga nie została przez skarżącego poprzedzona stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym w wymaganym przez ustawę terminie, co skutkowało ponownym jej uznaniem za niedopuszczalną, a w konsekwencji jej odrzuceniem. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. S. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie; • art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 Kpa poprzez całkowite pominięcie roli i funkcji organu w relacjach ze stroną; • art. 10 § 1 Kpa poprzez zawiniony przez organ brak udziału strony w postępowaniu; • art. 111 § 2 i art. 112 Kpa poprzez zaniechanie organu w zakresie pouczenia o sposobie i terminie odwołania; • art. 19 w zw. z art. 65 Kpa poprzez brak przekazania z urzędu przez Sąd dokumentów do organu; Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało oddalić, bowiem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 52 § 4 P.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem skargi jest zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia z dnia 25 maja 2010 r. w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły. Wobec braku możliwości odwołania się, należało przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w zakreślonym przez przepis terminie. Wykorzystanie przysługującego środka zaskarżenia z uchybieniem terminu, w myśl art. 52 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., skutkuje odrzuceniem skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie strona skarżąca nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 52 § 3 P.p.s.a., tj. nie złożyła skutecznie środka poprzedzającego wniesienie skargi przez uchybienie terminu do jego złożenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący, po otrzymaniu zaskarżonego aktu – zaskarżył go bezpośrednio do Sądu zamiast, jak stanowi wskazany wyżej przepis, wezwać właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego należy uznać, że skargę złożono przedwcześnie - bez wyczerpania przewidzianego przepisami trybu kontroli tego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalną. Skarżący powinien więc w tej sytuacji wystąpić do właściwego w sprawie organu, który wydał akt lub czynność wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., z wnioskiem o przywrócenie terminu do pisemnego wezwania organu o usunięcie naruszenia prawa, w oparciu o art. 58 K.p.a.. czego skarżący nie uczynił. W tym miejscu należy wskazać, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 P.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli bowiem organ uzna racje strony, wniesienie skargi do sądu będzie zbędne. (patrz: T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" praca zbiorowa Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2 z 2008 r. str. 275). Takie samo stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. II FSK 1443/09 (nie publikowane). Ocena, czy warunek ten został spełniony, należy wyłącznie do sądu administracyjnego, a nie organu administracji, który dokonał czynności. Równocześnie zaznaczyć należy, że organ wezwany do usunięcia naruszenia prawa może albo odpowiedzieć na to wezwanie (pozytywnie bądź negatywnie dla strony) albo zachować milczenie. Milczenie organu nie stanowi dla strony przeszkody do wniesienia skargi. Jak wynika bowiem z art. 53 § 2 P.p.s.a. w takiej sytuacji termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W związku z powyższym, nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. Również pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są chybione, gdyż "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko orzeczeniu sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd" (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 541). Podobne poglądy odnaleźć także można w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. FSK 121/04, w którym zauważono, że "skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa (...) zastosowanego przez sąd" (ONSAiWSA z 2004 roku, nr 1, poz. 11). Tym samym, więc wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów, których sąd nie stosował, czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym. Odnosząc się natomiast do zarzutu zaniechania przez organ w zakresie pouczenia skarżącego o sposobie i terminie odwołania należy wskazać, że błędne pouczenie (lub jego brak) o sposobie zaskarżenia może jedynie stanowić podstawę uzasadniającą przywrócenie terminu do dokonania czynności, uprawnia zatem do występowania z wnioskiem przywrócenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 204 P.p.s.a., dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.