VIII SA/Wa 554/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.) nakazał Z. K., zam. R. ul. O. [...] m [...] rozebrać (zdemontować) kraty stalowe, wykonane na balustradzie loggi w/wym. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. O. [...] w R.. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przeprowadzone w dniu [...].03.1997r. i [...].08.2009 r. oględziny ww. lokalu mieszkalnego usytuowanego na parterze wykazały, że wzdłuż balustrady loggi istnieją kraty z prętów stalowych w rozstawie ok. [...] – [...] cm, w ramach z kątownika; w dolnej części usztywnienie prętami ukośnymi połączonymi z prętami pionowymi na wysokości ok. [...] cm. Ramy krat mocowane do balustrady loggii parteru i płyty loggii lokalu położonego na I piętrze; krata otwierana na szerokość ok. [...] m. Ww. kraty zostały wykonane w 1994 r. bez pozwolenia na budowę. Do protokołu ostatnich oględzin J. N. wniósł o wydanie nakazu rozbiórki krat. Ponadto organ uznał, że do przedmiotowego przypadku mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, albowiem nie była to budowa obiektu budowlanego, lecz wykonanie innej roboty budowlanej. Zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą, zamontowanie krat podlega obowiązkowi zgłoszenia. Inwestor tego obowiązku nie dokonał i w związku z tym ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.). Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 2002 r.), kraty zewnętrzne, zastosowane w otworach okiennych i balkonowych, powinny być wykonane w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. zlikwidowanie ukośnych elementów występujących w przedmiotowej kracie uniemożliwi wspinanie się po niej na wyższą kondygnację. Jednocześnie pouczono inwestora, że po wykonaniu niniejszej decyzji może zabezpieczyć swój lokal montując kraty w sposób prawidłowy, tj. wewnątrz lokalu mieszkalnego lub na zewnątrz w licu ściany po uprzednim zgłoszeniu zamiaru wykonania ww. prac. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. K.. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że zamiar wykonania robót budowlanych zgłosił do Urzędu Miejskiego Wydziału Architektury w R. w dniu [...].06.1998r., (na dowód czego dołączył kserokopię zgłoszenia), organ zaś nie wniósł sprzeciwu, dlatego przystąpił do wykonywania robót. Podniósł, że nie musiał pytać o zgodę na montaż krat wszystkich sąsiadów. Uczestnik postępowania J.N. nie mieszka bezpośrednio nad nim, lecz po przekątnej. Odwołujący się uzyskał zaś zgodę sąsiada mieszkającego bezpośrednio nad nim oraz zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej na montaż ww. krat. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z póź. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kraty zostały zamontowane bez wymaganego zgłoszenia, w związku z tym zastosowanie w sprawie znajduje art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. Pozostawienie obramowania otwieranego otworu w kracie w dalszym ciągu będzie powodować naruszenie § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ ułatwiał on będzie wspinanie się do pomieszczeń na wyższej kondygnacji. Argumenty strony nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tą decyzję złożył Z.K. (dalej jako skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy zebrany w trakcie innego postępowania administracyjnego, a nie włączony do postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji; 2. naruszenie art. 30 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący dopuścił się tzw. samowoli budowlanej oraz wydanie orzeczenia w oparciu o stan prawny nieobowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji; 3. naruszenie przepisu § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jedynym prawidłowym sposobem zamontowania kraty ochronnej jest wstawienie jej wewnątrz lokalu mieszkalnego lub na zewnątrz w licu ściany. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Do skargi skarżący dołączył: pismo zawierające zgłoszenie wykonania robót budowlanych z dnia [...].06.1998r., postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...].06.1998r. o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, pismo będące wykonaniem zobowiązania organu z dnia [...].06.1998r., oświadczenie sąsiadki z dnia [...].03.1998r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie z zarzutów okazały się uzasadnione. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu. Nie zostało również przeprowadzone w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające przed organami nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póz. zm. ) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz konieczność odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1031/05 stwierdził, że ,,Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić." LEX nr 220797 . W wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1780/07wskazał, że "Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji." LEX nr 508430 Należy również wskazać, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania. Należy mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie należy uznać, że nie jest on pełny i nie pozwala na właściwe zastosowanie prawa materialnego. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie nieprawidłowe było pominięcie przez organy obu instancji ustalenia daty powstania przedmiotowych krat. Skarżący podnosił, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r. zdemontował istniejące na balkonie kraty a następnie dokonał zgłoszenia zamiaru ich zainstalowania w innym kształcie. O ile fakt usunięcia krat wprost pojawia się dopiero w skardze, o tyle z treści zgłoszenia zamiaru wykonania krat wynika, że ich kształt istotnie odbiega od istniejących wcześniej, co wskazywało by na to, iż faktycznie Skarżący dokonał wcześniejszego usunięcia krat. Bezspornym faktem jest, że w aktach sprawy znajduje się stosowne zgłoszenie Skarżącego, postanowienie organu architektoniczno-budowlanego oraz pismo o uzupełnieniu zgłoszenia. Nie ma natomiast informacji o dalszym losie złożonego zgłoszenia. W związku z tym, brak postępowania wyjaśniającego, co do daty i okoliczności zamontowania krat oraz stosownych ustaleń przez organy nadzoru budowlanego powoduje, że nie można mówić o prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, co wyklucza możliwość zastosowania przepisów prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków stron postępowania. Niezależnie od tego mankamentem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji jest niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ślad za stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznaje, że konieczny jest demontaż kraty, ponieważ każda forma krat na balkonie może ułatwiać wspinanie się na wyższą kondygnację. Nie kwestionuje przy tym, że przepis § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza instalowanie krat. Zgodnie z jego brzmieniem kraty zewnętrzne, zastosowane w otworach okiennych i balkonowych powinny być wykonane w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach. Wykładnia tego przepisu wskazuje na to, że kraty mogą być stosowane w otworach okiennych, ale także w otworach balkonowych. Skoro tak, to należało rozważyć, czy na Skarżącego nie należy nałożyć innych obowiązków polegających na wykonaniu określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Z zajętego przez organy nadzoru budowlanego I oraz II instancji stanowiska wynikało by, że kraty w żadnej postaci nie mogą być instalowane na balkonach. Stanowisko to jest błędną interpretacją przepisu § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji należy uznać, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w oparciu o niepełny materiał dowodowy i w związku z tym nie można mówić o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zatem nie możliwe jest ustalenie praw i obowiązków stron tego postępowania. Nadto dokonano niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa. Skarżący nie wskazuje, na jakich dowodach nieznajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, oparły swe rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego, zaś analiza akt wskazuje, że dokumentacja sprawy rozpoczyna się od wniosku Skarżącego z dnia [...].02.1995 r. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego wezmą pod uwagę wskazane powyżej rozważania a w szczególności prawidłowo ustalą stan faktyczny. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.