VIII SA/Wa 559/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia przebiegu granicy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. wydanej przez Dyrektora Wydziału Geodezji, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R., w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów miasta R. numerami: [...],[...] i [...]. Organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Na podstawie postanowienia z dnia [...] października 2005 r. Prezydent Miasta R. z urzędu wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granicy pomiędzy obrębami ewidencyjnymi: XVII [...] a XI/1 [...], co wynikało z konieczności przeprowadzenia uzgodnienia granic obrębów ewidencyjnych miasta i wyeliminowania ewentualnych rozbieżności związanych z realizacją projektów, mających na celu założenie numerycznej bazy danych ewidencyjnych i wektoryzację map katastralnych w Polsce. Do przeprowadzenia technicznych czynności ustalenia przebiegu granic upoważniony został przez Prezydenta geodeta uprawniony P. D.. O czynnościach ustalenia granic wszystkie strony postępowania zostały zawiadomione prawidłowo, nie kwestionowały okazanych granic i podpisały protokoły graniczne. Z wykonanych na gruncie czynności geodeta sporządził operat rozgraniczeniowy, który po ocenie prawidłowości wykonania został włączony do miejskiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nastąpiła zmiana współrzędnych określających przebieg granicy, bez zmiany położenia znaków granicznych w terenie. W związku z powyższym przebieg granicy pomiędzy obrębami XVII [...] a XI/1 [...], w tym pomiędzy działkami oznaczonymi w ewidencji gruntów numerami [...],[...] i [...], został zatwierdzony decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2006 r. w oparciu o dokumentację geodezyjno – kartograficzną. W dniu [...] września 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wpłynął wniosek P. T. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej ustalenia granicy między działką numer [...] działkami o numerach: [...] i [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., a w szczególności art. 31 ustęp 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. We wniosku podniósł, że nie został podczas rozgraniczenia uwzględniony stan faktyczny i prawny jego działki numer [...]. Po wszczęciu postępowania wyjaśniającego i zbadaniu prawidłowości procedury rozgraniczeniowej oraz wyników rozgraniczenia, organ nie stwierdził rozbieżności w powierzchni ewidencyjnej kwestionowanych działek w porównaniu z powierzchnią geodezyjną. Przebieg granicy działki numer [...] w czasie rozgraniczenia w 2005 r. nie uległ zmianie, na co dodatkowo wskazuje powierzchnia geodezyjna tejże działki, tj. [...] ha, która odpowiada powierzchni ewidencyjnej figurującej w ewidencji gruntów i budynków. SKO w R., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, uznało, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności istotą jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy i prowadzenie postępowania dowodowego, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Ponadto podniosło, że nie każde naruszenie prawa nosi znamiona "rażącego", stanowiącego przyczynę wyeliminowania danej decyzji z obrotu prawnego w trybie powołanego wyżej przepisu. Decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. została wydana na podstawie art. 30 ustęp 1 i 2 oraz art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. 2000 r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), które to przepisy w żaden sposób, w ocenie organu, nie zostały naruszone. Tak samo nie zostały naruszone w stopniu rażącym przepisy art. 7,8 i 107 § 3 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia. W konsekwencji, SKO w R. w dniu [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 punkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 127 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej "k.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w kwestionowanej przez P. T. części. W ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez SKO w R. złożył P. T., podnosząc następujące okoliczności: - treść decyzji rozgraniczeniowej z 2006 r. jest sprzeczna z postanowieniem sądowym z 1970 r., ustalającym przebieg wszystkich granic jego nieruchomości, - powierzchnia działki numer [...], zgodnie z zapisem w księdze wieczystej, winna wynosić nie [...] ha, lecz [...] ha, ponieważ w takich granicach skarżący użytkuje ją do chwili obecnej, zgodnie z ustalonymi przez biegłego geodetę J. S. granicami w 1970 r., - geodeta P. D., wykonując rozgraniczenie, miał obowiązek przeanalizowania dokumentów źródłowych, tymczasem na rozprawie sądowej w sądzie powszechnym w dniu [...] lutego 2011 r. oświadczył, że wówczas nie opierał się na mapach sporządzonych w toku postępowań sądowych, przez co naruszył art. 31 ustęp 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. SKO w R., rozpoznając sprawę ponownie, powtórzyło swoje pierwotne ustalenia faktyczne i wywody prawne, utrzymując w dniu [...] kwietnia 2011 r. zaskarżoną decyzję w mocy, w oparciu o art. 138 §1 punkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ, powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne z zakresu przesłanek stwierdzenia nieważności, uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów art. 7,8 i 107 §3 k.p.a., jak również art. 31 ustęp 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ zauważył, że skarżący w postępowaniu zwykłym nie kwestionował ustaleń oraz czynności dokonanych przez organ I instancji, nie skorzystał również z przysługującego mu uprawnienia, o którym mowa w art. 33 ustęp 3 w/cyt. ustawy. Przepis ten jest szczególną regulacją prawną, z której wynika możliwość zakwestionowania przez stronę granic działki i zgłoszenia żądania przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie. Przedmiotową decyzję o rozgraniczeniu organ wydał po analizie dokumentów geodezyjnych i kartograficznych, wymienionych w art. 31 ustęp 2 w/w ustawy. Skargę na decyzję SKO w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. T., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący w dalszym ciągu nie zgadzał się z ustaleniami organu, nadal podtrzymywał zarzuty co do naruszenia w stopniu rażącym wskazywanych wcześniej przepisów prawa. W uzupełnieniu dotychczasowych zarzutów podniósł, że w 2009 r. działkę numer [...], sąsiadującą z jego działką numer [...], kupił J. M., który zażądał od skarżącego rozebrania parkanu postawionego rzekomo na jego działce. Nieruchomość oznaczona numerem [...] została wymierzona i wytyczona [...] listopada 1970 r. w wyniku postanowienia sądowego z dnia [...] czerwca 1970 r. w sprawie I Ns [...] dotyczącego matki skarżącego – L. T.. Spory graniczne między P. T. a J. M. rozpoczęły się dopiero w 2009 r., kiedy ten drugi kupił od poprzedniego właściciela działkę numer [...]. Skarżący zakwestionował w skardze prawidłowość sporządzenia operatu geodezyjnego przez geodetę P. D. w 2005 r. Podniósł, iż geodeta nie wykonał większości czynności ustawowo wymaganych przy rozgraniczeniach, tj. nie dokonał analizy dokumentów stwierdzających stan prawny nieruchomości, w tym nie przeanalizował księgi wieczystej działki numer [...] oraz postanowienia Sądu z 1970 r., nie dokonał wywiadu terenowego, nie odszukał istniejących znaków granicznych w terenie, nie okazał stronom przebiegu granic na gruncie, nie dokonał stabilizacji punktów granicznych w obecności stron. W konsekwencji skarżący zarzucił, że operat geodezyjny, stanowiący podstawę decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] lipca 2006 r., sporządzony został wybiórczo i niekompletnie, a geodeta zmienił przebieg granicy, ustalony co do jego działki w 1970 r. Stanowi to w jego ocenie naruszenie art. 31 ustęp 2 i 3 oraz art. 33 ustęp 2 punkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe motywy rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektor Wydziału Geodezji, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., obszernie i dokładnie ustosunkował się do zarzutu skargi, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym nie został uwzględniony stan faktyczny i prawny, że zebrane przez geodetę dowody zmieniły przebieg granicy ustanowionej przez Sąd oraz że przesunięcie granicy działki numer [...] stanowi ewidentne wkroczenie we własność skarżącego. Organ podniósł, że biegły geodeta P. D. badał operat pomiarowy geodety J. S. z 1970 r. oraz dysponował również danymi zweryfikowanymi w latach 90 –tych w ramach modernizacji ewidencji gruntów, po przyłączeniu gruntów wsi M. w granice miasta R.. Te dane zostały uwzględnione w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy obrębami. Organ dodatkowo podniósł, że operat z 1970 r. nie uwzględnił tej okoliczności, że działka skarżącego numer [...] graniczy z inną jednostką ewidencyjną, nie uwzględnił granic jednostki ewidencyjnej R. na północnym odcinku granicy działki, gdzie należało przyjąć bezwzględnie granice miasta R.. Nadto z protokołu wprowadzenia w posiadanie przedmiotowej działki w 1970 r. wynika, że geodeta wbił tylko 2 słupki betonowe: jeden przy drodze, a drugi przy sadzawce, wyznaczył więc tylko granicę z sąsiadem O.. Pozostałe punkty załamań działek numer: [...] i [...] nie były ustabilizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w pełni podziela wywody prawne dokonane przez SKO w R. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtarzając za SKO należy przypomnieć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zapisaną w art. 16 § 1k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., powołanego przez skarżącego, jeśli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w w/w przepisie jest "rażące naruszenie prawa", które w orzecznictwie sądów administracyjnych określa się jako naruszenie oczywiste i bezsporne, o dużym ciężarze gatunkowym, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, które również koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyroki NSA: z dnia 13.12.1988 r., II SA 981/88, z dnia 25.09.2007 r., II OSK 1111/06, z dnia 21.08.2001 r., II SA 1726, z dnia 21.06.1999 r., IV SA 935/96, Lex nr 47863, z dnia 8.04.1994 r., III ARN 15/94, OSN 1994 r., z. 3, poz. 36, z dnia 18.07.1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z.2, poz.91). Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce wtedy, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 17.04.1996 r., III SA 565/95 i z dnia 20.06.1995 r., III ARN 22/95). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa przez proste ich zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ocena organu orzekającego w trybie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie tego, czy jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 ustęp 2 k.p.a., zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim jest wymagane w zwykłym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 6.05.2010 r., II OSK 739/09). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że ustalenia dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w zakresie rozpoznania wniosku P. T. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej działek numer: [...],[...] i [...] są prawidłowe i Sąd orzekający w tym składzie w pełni je akceptuje. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący nie wskazał skutecznie takich zarzutów rażącego naruszenia prawa w procesie rozgraniczenia i podejmowania decyzji przez Prezydenta Miasta R. w 2006, które mogłyby wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną. Analiza przebiegu postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez geodetę uprawnionego P. D. wykazała, że skarżący P. T. był prawidłowo zawiadomiony o terminie czynności na gruncie w dniu [...] listopada 2005 r., był wtedy obecny i podpisał protokół graniczny bez uwag. Podstawowymi danymi niezbędnymi do realizacji opracowania operatu przez geodetę P. D. były materiały źródłowe uzyskane z zasobu geodezyjno-kartograficznego, tj. operat z pomiaru granic R. z 1970 r. oraz operat z modernizacji ewidencji gruntów z 1990 r., przeprowadzonej po przyłączeniu terenów wsi M. w granice administracyjne miasta R.. Wbrew zarzutom skarżącego, geodeta P. D. analizował dokumenty źródłowe z ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych nieruchomości, będących przedmiotem rozgraniczenia. Z kolei organ prowadzący postępowanie (Prezydent Miasta R.) przeanalizował dokumentację przedstawioną przez biegłego i dokonał kontroli technicznej przedłożonego operatu. Przyjmując, że ustalenie przebiegu granicy, w tym również między działkami [...],[...] i [...], jest możliwe na podstawie zebranych dowodów, w oparciu o bezsporny stan prawny nieruchomości, organ wydał merytoryczną decyzję w sprawie rozgraniczenia. Decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2006 r. Postępowanie rozgraniczeniowe odbyło się więc w oparciu o art. 30 ustęp 1 i 2, art. 31 ustęp 1,2 i 3, art. 32 ustęp 1-5 oraz art. 33 ustęp 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010, Nr 193, poz. 1287). Z powyższego wynika, że skarżący w postępowaniu zwykłym nie kwestionował ustaleń oraz czynności dokonanych przez organ I instancji oraz nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia z art. 33 ustęp 3 w/w ustawy, z którego wynika, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od jej doręczenia, przekazania sprawy sądowi. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2009 r. geodeta W. S., na wniosek sąsiada skarżącego – J. M., prowadził czynności wznowienia znaków granicznych dla nieruchomości numer [...], podczas których był obecny m.in. skarżący, który wprawdzie odmówił podpisu protokołu, ale ponownie nie skorzystał z art. 39 ustęp 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, uprawniającego stronę do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie sporu co do położenia znaków granicznych. W tym miejscu wypada przypomnieć, że wszelkie sprawy dotyczące ustalenia własności nieruchomości należy regulować w sądach powszechnych. SKO w R., po przeanalizowaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem P. T., nie dopatrzyło się w działaniach organu I instancji rażącego naruszenia prawa w zakresie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a., zobowiązujących organ do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.