VIII SA/Wa 559/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z [...] marca 2021 r. Nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...] marca 2021 r., nr [...] o odmowie przyznania A.P. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawna babcią A. S.. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] lutego 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną babką A.S.. A.S. jest wdową. Na podstawie treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS w R. z dnia [...] listopada 2019 r. stwierdzono, że babka wnioskodawczyni jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie w orzeczeniu podano, że niezdolność ta powstała przed [...].10.2019 r. Skarżąca (lat [...]) jest panną, sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w [...] stopniu babką A.S., co potwierdził pracownik socjalny podczas przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu [...] marca 2021 r. Skarżąca mieszka z niepełnosprawna babką i sprawuje nad nią opiekę polegającą na przygotowywaniu posiłków, podawaniu ich, karmieniu, podawaniu lekarstw, robieniu zakupów, dbaniu o higienę, zmianie pampersów, cewnika, przyklejaniu plastrów przeciwodleżynowych, smarowaniu i masowaniu ciała, zmianie odzieży, pościeli, zmianie co dwie godziny pozycji leżenia niepełnosprawnej babci, by uniknąć odleżyn, sprzątaniu mieszkania, praniu, prasowaniu. A.S. ma dwoje dzieci: córkę B. P. (nie żyje) i syna Z. S.. Z.S. (lat 62) mieszka w P., ma problemy zdrowotne, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W/w decyzją z [...] marca 2021 r. Wójt, odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na babkę. Jako powód odmowy przyznania świadczenia organ I instancji podał fakt, że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia i nie powstała w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, a zatem nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ przytoczył treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. i podniósł zakwestionowanie zgodności z konstytucją w/w przepisu. Jednocześnie zauważył, że poprawa stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy, a organ realizujący ustawę o świadczeniach rodzinnych zgodnie z art. 6 kpa zobowiązany jest do dosłownego realizowania art. 17 ust. 1b w/w ustawy jako nadal obowiązującego i aktualnego przepisu prawa. Organ nie kwestionował, że to Skarżąca sprawuje wyłączna opiekę nad chorą babcią, która jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Podniósł też, że Skarżąca decyzją z [...] grudnia 2020 r. miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z którego zrezygnowała ponieważ ubiegała się o przedmiotowe świadczenie. Zdaniem organu skarżąca dokonała wyboru świadczenia wnosząc o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP. Wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem SKO Wójt dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem wyrokiem TK z 21 października 2014 r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części powołanego przepisu, której konstytucyjność została zakwestionowana. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy dostrzegł jednak, że przeszkodą w przyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że osoba wymagająca opieki – A.S. ma syna Z.S., na którym w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem rodzica, co nie czyni skarżącej w chwili obecnej osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO podniosło, że nie jest uprawnione do oceny stanu zdrowia syna A.S., jego stan zdrowia jak i odległość od miejsca zamieszkania matki są prawnie obojętne w kwestii pierwszeństwa obowiązku alimentacyjnego. Skarżąca jako wnuczka jest krewnym w drugim stopniu, podczas gdy osoba wymagająca opieki ma syna, który jest osobą zobowiązaną do alimentacji w bliższej kolejności w rozumieniu art.132 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Skargę na ww. decyzję SKO wniosła strona, zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że skarżąca – wnuczka niepełnosprawnej A.S. nie jest uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad babcią, pomimo że zobowiązany w pierwszej kolejności syn Z. S. jest osobą przewlekle chorą, posiadająca szereg schorzeń, wymagającą kontroli lekarskiej, nie będącą w stanie opiekować się A. S. oraz naruszenie art. 7, 77, 80 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że skarżąca nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, pomimo ze zobowiązany w pierwszej kolejności syn z uwagi na szereg schorzeń nie jest w stanie się nią opiekować. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak stanowi art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobom wymagająca opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1.rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymaga odniesienia się do przepisów k.r.o. dotyczących obowiązku alimentacyjnego. I tak, zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność obowiązku alimentacyjnego reguluje art. 129 k.r.o., który wskazuje, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy szczególnie istotny jest przepis art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Jak wynika z akt sprawy A. S. jest wdową. Tym samym do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na nią są uprawnieni jej najbliżsi według kolejności wymienionej w art. 129 w związku z art. 132 k.r.o. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy mieć na uwadze cel regulacji zawartej w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Niewątpliwie A.S. jest taką osobą wymagającą stałej opieki w związku z trwałą niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast skarżąca została oceniona przez organ I instancji pozytywnie pod kątem spełniania przesłanek z art. 16a u.ś.r., wskutek czego od [...] grudnia 2020 r. został jej przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią A.S.. Zasiłek ten został stronie uchylony decyzją Wójta z [...] lutego 2020 r. Nr [...] w związku z jej oświadczeniem złożonym [...] lutego 2021 r., iż z dniem [...] lutego 2021 r. rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad babcia, ponieważ ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie wskazała, że wyraża zgodę na uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym miejscu Sąd wskazuje, że przesłanki pozytywne do uzyskania świadczenia z art. 16a ust. 1 u.ś.r. są tożsame z przesłankami z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organy nie wykazały dostatecznie, aby skarżąca w dacie wniosku o świadczenie korzystniejsze, jak również aktualnie nie należała do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Aczkolwiek w aktach administracyjnych brak jest decyzji o ustaleniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego znajduje się jedynie w/w decyzja uchylająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to zauważyć należy w oparciu o jej motywy, że decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego obejmowała okres od grudnia 2020 r. Zatem strona była uprawniona do pobierania tego zasiłku w związku z opieką nad babcią i organy nie zakwestionowały zarówno faktycznego sprawowania tej opieki, jak również braku możliwości jej realizacji przez syna Z.S.. Odmienna ocena prawna sytuacji skarżącej w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do wcześniejszego postępowania o specjalny zasiłek opiekuńczy, przy tożsamych przesłankach ich przyznania i żądaniu skarżącej przyznania korzystniejszego świadczenia, zdaniem Sądu, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Z treści art. 8 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Poza tym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 oraz art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne poparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r. K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec (2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. W uzasadnieniu decyzji SKO, a w szczególności decyzji organu I instancji wskazuje się że, opieka strony nad niepełnosprawną babcią nie budzi wątpliwości (wywiad środowiskowy, z którego wynika iż od śmierci B.P. skarżąca sprawuje opiekę nad babcią, a jej stan zdrowia zmusił wnuczkę do rezygnacji z zatrudnienia w sklepie zoologicznym w P.). Jednocześnie organ odwoławczy, powołując i podzielając orzecznictwo sądów administracyjnych wskazane w zaskarżonej decyzji (str. 4 i 5) stanął na stanowisku, że uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dalsza osoba – w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki – uzyskuje dopiero w sytuacji, kiedy brak będzie osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Pozostaje do oceny sytuacja Z.S., czy będzie on obiektywnie w stanie sprawować opiekę nad matką. Jak wskazano w wywiadzie środowiskowym Z. S. cierpi na szereg dolegliwości, nie legitymuje się jednak orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu jego ewentualny zły stan zdrowia nie poparty stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności rzeczywiście nie może stanowić samoistnej przesłanki do przeniesienia obowiązku alimentacyjnego na kolejną osobę (w tym wypadku na skarżącą w sprawie). Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje wystarczającej wiedzy na okoliczność ustalenia, czy Z. S. ma możliwości dochodowe, aby zapewnić matce opiekę we własnym zakresie. Zabrakło ustalenia wysokości miesięcznych dochodów i wydatków Z. S. w celu wykazania, czy syn niepełnosprawnej może zatrudnić osobę do pomocy, jeśli nie może sprawować tej opieki osobiście, czy ma możliwość zabrania matki do siebie, jeśli dojazd do jej aktualnego miejsca zamieszkania jest zbyt utrudniony. W świetle powyższego Sąd uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego uchylono zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustali w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżąca jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoja babką, mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku. W tym celu należy ustalić w szczególności, czy syn osoby uprawnionej Z.S. ma obiektywne możliwości sprawowania odpowiedniej opieki nad matką rozumianej nie tylko osobiście, ale i przez dostarczenie środków pieniężnych potrzebnych do jej zapewnienia przez inne osoby, jak również zakres opieki nad A.S.. Na marginesie należy jeszcze raz przypomnieć organowi I instancji, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U z 2014 r. poz. 1443). Organy administracji publicznej związane są tym orzeczeniem, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, czy też niepoprawienia tego stanu prawnego przez ustawodawcę.