VIII SA/Wa 560/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt oddala skargę. Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) działając na podstawie art. 74 § 2, w związku z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwane dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku P. M., reprezentanta [...] sp. z o.o. (zwana dalej: skarżąca, spółka) z 30 marca 2015 r., orzekł o odmowie udostępnienia akt sprawy znak [...] z wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok złożonego przez inny podmiot. Uzasadniając decyzję Kierownik BP wyjaśnił, iż zawiadomieniem nr [...] z [...] maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego W. [...] zawiadomił spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy [...]. Zawiadomienie wystosowano w związku z wyjaśnieniami złożonymi przez spółkę jako świadka w sprawie konfliktu kontroli krzyżowej, swoim zakresem obejmowało ono całą dokumentację złożoną przez świadka w przedmiotowym konflikcie. W dniu 30 marca 2015 r. spółka zapoznała się z przedstawioną dokumentacją oraz złożyła wniosek o udostępnienie całości akt, a w szczególności podjętego rozstrzygnięcia. Oceniając ww. wniosek o udostępnienie całości akt sprawy i zgodnie z art. 73 k.p.a., regulującym przedmiotową materię organ I instancji stwierdził, iż w niniejszym postępowaniu spółka nie jest stroną postępowania, a świadkiem w sprawie prowadzonej z wniosku innego podmiotu. Podał w tym zakresie, iż jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1337/08) postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając zażalenie spółka podała, iż była stroną postępowania [...], a nie świadkiem jak twierdzi organ. Wywiodła, iż prawa strony wynikają z przepisu prawa, a zostały nadto potwierdzone przez znajdujące się w aktach sprawy wysłane do spółki zawiadomienie. Zdaniem skarżącej instytucja z art. 73 k.p.a. jest fundamentalnym prawem strony w postępowaniu, które rozciąga się również po jego zakończeniu. Skarżąca wniosła o zapewnienie jej udziału w każdym stadium postępowania odwoławczego oraz możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, zgłoszenia zastrzeżeń do przedstawionego materiału, złożenia i wniosków i przedstawienia stanowiska w sprawie - poprzez wyznaczenie stosownego terminu przed zakończeniem postępowania odwoławczego - jeśli rozstrzygniecie organu odwoławczego miałoby nie uwzględnić żądań niniejszego odwołania. Jednocześnie spółka wniosła o wznowienie postępowania w sprawie [...] uznając, że zachodzi uzasadniona obawa, iż w sprawie tej wydano decyzje z pozbawieniem spółki - jako strony prawa udziału w postępowaniu z brakiem doręczenia decyzji włącznie. Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści przepisów – art. 73 – 74 k.p.a. Dyrektor ARiMR wskazał, iż prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ obowiązków z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem jak wyjaśnił organ odwoławczy z uprawnień określonych ww. przepisem może skorzystać tylko ten podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona. Podmiot zaś niebędący stroną postepowania nie ma prawa żądania udostepnienia mu akt. Dalej podkreślił, iż w niniejszej sprawie błędne zawiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie powoduje, że organ I instancji winien konsekwentnie i bezrefleksyjnie stosować się do nieprawidłowo udzielonej informacji. Zaznaczył właściwe działanie organu I instancji uznające - zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy za omyłkowo wysłane i odmawiające spółce udostępnienia akt sprawy [...]. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, co do braku przesłania i zapoznania spółki z aktami sprawy, organ odwoławczy podał, że brak jest możliwości zapoznania spółki z aktami sprawy [...], bowiem spółka nie jest stroną tego postępowania. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia podniosła, iż wbrew twierdzeniom organów spółka była stroną postępowania [...], co wynika z normy prawa. Za chybione uznała twierdzenie jakoby spółka była "świadkiem". Wskazała, iż z treści zawiadomienia wprost wynika, iż spółka jest stroną ww. postępowania "w pełnym zakresie". W pełnym zakresie również przedstawiono spółce ówcześnie akta, natomiast dopiero w marcu 2015 r. przedstawiono spółce do przeglądu jedynie wybór akt. Spółka wskazała nadto wyroki spraw, w których organ wydawał decyzje, a skargi do Sądu składał uczestnik konfliktu krzyżowego, a nie podmiot wnioskujący o dopłaty (V SA/Wa 504/12 i 505/12 oraz II GSK 1867/12 i 1868/12). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę podjętych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć stanowił art. 73 § 1 i 74 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie zaś z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W stanie prawnym do dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązywał organ prowadzący postępowanie do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w każdym wypadku, jeżeli strona tego zażąda, chyba że żądanie dotyczy akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej lub akt wyłączonych przez ten organ ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1). Organ mógł zatem odmówić stronie wglądu do akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów tylko wówczas, gdy żądanie dotyczyło akt, o których mowa w art. 74 § 1. Obecnie komentowany przepis wprost przyznaje stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Konstytucyjne prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania (od organu) uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania (przez organ) z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów oraz prawo do zapewnienia stronie przez organ administracji publicznej dostępu do pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wymaga podkreślenia, co wyraźnie wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów, iż prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje jedynie stronie postępowania (i uczestnikom postępowania na prawach strony). Przepis art. 73 k.p.a. ustanawia prawo strony do domagania się od organu zachowania określonego w § 1 oraz spełnienia żądań wymienionych w § 2. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższa regulacja oznacza zatem, że organ rozpatrujący wniosek winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony i w zależności od wyniku ustaleń w tym zakresie organ administracji ma obowiązek udostępnienia akt (sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów) lub podjęcia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. postanowienia o odmowie powyższego. W niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny do udostępnienia pełnych akt administracyjnych sprawy nr [...] (prowadzonej z wniosku innego podmiotu - Agencji Nieruchomości Rolnej w W. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012), wywodzi z faktu błędnego poinformowania jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Na podstawie analizy materiału dowodowego sprawy (w tym akt dotyczących przyznania płatności) Sąd za właściwe uznał stanowisko orzekających w sprawie organów, iż skarżąca będąca świadkiem w sprawie nr [...] w odniesieniu do kwestii konfliktu kontroli krzyżowej nie ma statusu strony w ww. postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji nie przysługuje jej prawo dostępu do akt przedmiotowego postępowania. Sąd przyjął, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1337/08), iż zgodnie z przepisami art. 7 i art. 18 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Zatem stroną postępowania może być podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny. Podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony. W świetle powyższych rozważań za nieuprawnione uznać należy podnoszone w skardze argumenty dotyczące nieprawidłowości wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień. Odnosząc się do wskazanych w skardze wyroków sądów administracyjnych: V SA/Wa 504/12; V SA/Wa 505/12; II GSK 1867/12 i II GSK 1868/12, wyjaśnić należy, że dotyczą one stanów faktycznych, gdy uczestnik konfliktu krzyżowego miał przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organ ARiMR. Mianowicie w powołanych sprawach spółka, która zgłosiła się do postępowania wykazywała, że jest właścicielem, posiadaczem i użytkownikiem nieruchomości, w stosunku do których o dopłaty wystąpił inny wnioskodawca. Spółka była uczestnikiem postępowania administracyjnego na prawach strony. Natomiast w sprawie o nr [...], wnioskodawcą był inny podmiot, zaś skarżący nie był stroną tego postępowania i nie wnosił o uznanie go za stronę (uczestnika postępowania). Samo przesłuchanie osoby w charakterze świadka nie daje uprawnienia bycia stroną postępowania. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.