VIII SA/Wa 561/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) działając na podstawie art. 149 § 3, w związku z art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku P. M., reprezentanta [...] sp. z o.o. (zwana dalej: skarżąca, spółka) z [...] kwietnia 2015 r., orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie [...] z wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok złożonego przez inny podmiot. Uzasadniając postanowienie Kierownik BP wyjaśnił, iż zawiadomieniem nr [...] z [...] maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego W. [...] zawiadomił spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy [...]. Zawiadomienie wystosowano w związku z wyjaśnieniami złożonymi przez spółkę jako świadka w sprawie konfliktu kontroli krzyżowej, swoim zakresem obejmowało ono całą dokumentację złożoną przez świadka w przedmiotowym konflikcie. W dniu 30 marca 2015 r. spółka zapoznała się z przedstawioną dokumentacją oraz złożyła wniosek o udostępnienie całości akt, a w szczególności podjętego rozstrzygnięcia. Następnie 20 kwietnia 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek spółki o wznowienie postępowania w sprawie nr [...] z wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok złożonego przez inny podmiot. Jako podstawę wniosku skarżąca wskazała, iż "w sprawie tej wydano decyzje z pozbawieniem skarżącej spółki - jako strony prawa udziału w postępowaniu z brakiem doręczenia decyzji włącznie". Oceniając ww. wniosek Kierownik BP wyjaśnił, iż postępowanie nr [...] wszczęte i prowadzone jest na wniosek innego podmiotu, w którym spółka nie była stroną, a jedynie świadkiem. Podał w tym zakresie, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z 9 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1337/08) wynika, że postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. W niniejszej sprawie organ wywiódł, że spółka nie jest stroną w niniejszym postępowaniu. W konkluzji Kierownik BP stwierdził, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w sytuacji gdy już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, bo wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając zażalenie spółka podała, iż była stroną postępowania [...], a nie świadkiem jak twierdzi organ. Wskazała, iż z treści zawiadomienia wprost wynika, iż spółka jest stroną ww. postępowania "w pełnym zakresie". W pełnym zakresie również przedstawiono spółce ówcześnie akta, natomiast dopiero w marcu 2015 r. przedstawiono spółce do przeglądu jedynie wybór akt. Zdaniem spółki organ opacznie rozumie wyroki powołane w skarżonym postanowieniu. Orzeczenia te dotyczą bowiem kwestii osób uprawnionych do składania wniosków oraz ograniczenia prawa odmowy wznowienia postępowania do przypadków gdy wniosek w sposób ewidentny i nie budzący żadnej wątpliwości pochodzi od podmiotu niebędącego stroną. Spółka wskazała nadto na wyroki spraw, w których skargi do Sądu składał uczestnik konfliktu krzyżowego, a nie podmiot wnioskujący o dopłaty (V SA/Wa 504/12 i 505/12 oraz II GSK 1867/12 i 1868/12). Postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści przepisów – art. 145 i art. 149 k.p.a. Dyrektor ARiMR wskazał, iż z treści wniosku spółki wynika, że wniosła ona o wznowienia postępowania w sprawie [...] wskazując, że w sprawie tej wydano decyzje z pozbawieniem skarżącej spółki - jako strony prawa udziału w postępowaniu, z brakiem doręczenia decyzji łącznie. Zatem podstawę wznowienia miał stanowić art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak przepis ten dotyczy jedynie strony, zaś spółka nie jest stroną postępowania, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Dyrektor ARiMR podał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie przyznania co do płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania. Ponadto, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 k.p.a.). Rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić tylko ta strona, która nie brała udziału w sprawie, gdyż to na tym podmiocie spoczywa obowiązek wykazania, iż służył mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją, którego dotyczy żądanie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że brak przymiotu strony takiej osoby, stanowi podstawę wydania opartego na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a w istocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Odmowa wznowienia postępowania z wniosku złożonego przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną następuje tylko i wyłącznie wówczas, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania, nadto nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, co do braku przesłania i zapoznania spółki z aktami sprawy, organ odwoławczy podał, że brak jest możliwości zapoznania spółki z aktami sprawy [...], bowiem spółka nie jest stroną tego postępowania. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia spółka podniosła, iż wbrew twierdzeniom organów spółka była stroną postepowania [...], co wynika z normy prawa. Za chybione uznała twierdzenie jakoby spółka była "świadkiem". Wskazała, iż z treści zawiadomienia wprost wynika, iż spółka jest stroną ww. postępowania "w pełnym zakresie". W pełnym zakresie również przedstawiono spółce akta. Dopiero w marcu 2015 r. przedstawiono spółce do przeglądu jedynie wybór akt. Zdaniem spółki orzeczenia powołane w uzasadnieniu postanowienia dotyczą kwestii osób uprawnionych do składania wniosków oraz ograniczenia prawa odmowy wznowienia postępowania do przypadków gdy wniosek w sposób ewidentny i nie budzący żadnej wątpliwości pochodzi od podmiotu niebędącego stroną. Sytuacja faktyczna w sprawie niniejszej jest odmienna. Spółka powołała się nadto na wyroki spraw, w których skargi do Sądu składał uczestnik konfliktu krzyżowego, a nie podmiot wnioskujący o dopłaty (V SA/Wa 504/12 i 505/12 oraz II GSK 1867/12 i 1868/12). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją prawną mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz ocenić, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. lub art. 145a § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie, zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji wznowienie postępowania następuje wyłącznie na żądanie strony (art. 147 in fine k.p.a.). Stosownie do regulacji art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Stosownie do art. 149 § 1 i 2 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania według obecnej regulacji następuje postanowieniem, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., co należy rozumieć jako podkreślenie procesowego charakteru tego rozstrzygnięcia, które ma miejsce w razie zaistnienia przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych. Jeżeli np. wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby niemającej (niemogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania. Gdy nie zaistnieje żadna z okoliczności uzasadniających odmowę wznowienia, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Zbadanie przyczyn wznowienia winno nastąpić dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż postanowienie o wznowieniu postępowania jest wyłącznie aktem wszczynającym postępowanie, co do przyczyn wznowienia postępowania (ustalenia czy rzeczywiście występują) i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem tego postanowienia jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie [...], prowadzonej z wniosku innego podmiotu - Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, zakończonej wydaniem [...] listopada 2013 r. decyzji Nr [...] przyznającej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych dotyczących ww. postępowania skarżąca nie była jego stroną, nie była także uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Skarżąca uważa, iż była stroną postępowania w sprawie nr [...]. Powyższe wywodzi z faktu błędnego poinformowania jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W związku z tym zdaniem skarżącej winna być poinformowana o wydaniu decyzji z [...] listopada 2013 r. i decyzja ta winna być jej doręczona. Na podstawie analizy materiału dowodowego sprawy Sąd za właściwe uznał stanowisko orzekających w sprawie organów, iż skarżąca będąca świadkiem w sprawie nr [...] w odniesieniu do kwestii konfliktu kontroli krzyżowej nie ma statusu strony w ww. postępowaniu administracyjnym. Sąd przyjął, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1337/08), iż zgodnie z przepisami art. 7 i art. 18 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Zatem stroną postępowania może być podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny. We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca nie wypowiedziała się po pierwsze co do terminu do złożenia wniosku, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postepowania. Jak wskazano powyżej podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nadto z treści wniosku z dnia 18 kwietnia 2015 r. wynika, że skarżąca "wyraża obawę, że w sprawie wydano decyzję", również nie podaje okoliczności, że przysługiwał jej status strony z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a bez własnej winy strona nie brała udziału w postępowaniu. W świetle powyższych rozważań za nieuprawnione uznać należy podnoszone w skardze argumenty dotyczące nieprawidłowości wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień. W ocenie Sądu skarga nie zawiera żadnych argumentów merytorycznych odnośnie zaskarżonego postanowienia. Reasumując, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a w tym nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Sąd pierwszej instancji działając z urzędu również nie doszukał się takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Powoływane orzeczenia w skardze nie dotyczą postępowania wznowieniowego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.