VIII SA/Wa 563/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2000r. A.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] dotyczącej inwestycji na posesji przy ul. [...] w R. We wniosku podał, iż jest sąsiadem nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja i nie brał udziału w postępowaniu w którym została wydana w/w decyzja. Wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] ponieważ została wydana z ewidentnym naruszeniem prawa i jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 145 § 1, art. 149 § 3 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26 ze zm. ), dalej jako k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatu szklarskiego realizowanego na nieruchomości położonej w R. ul. [...] przez inwestora A.G. na podstawie decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż wnioskodawca nie złożył dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością położonej w R. ul. [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania A.K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w/w decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku nie udokumentowania przez odwołującego się jego praw spadkowych do działki nr 85 organ I instancji nie miał podstaw do wznowienia postępowania a powinien w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego wnioskodawcy poinformować go na piśmie o braku podstaw prawnych do uruchomienia postępowania administracyjnego. Wszczęcie natomiast postępowania wznowieniowego skutkuje jego umorzeniem. Wyrokiem z dnia 24 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1951/00 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi A.K. uchylił w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania składa podmiot nie będący stroną, to organ powinien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z uwagi na niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska organów, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym rozbudowy warsztatu szklarskiego usytuowanego na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, którą skarżący nabył na podstawie dziedziczenia. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 145 § 1 ust. 4, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji z dnia [...] dotyczącej rozbudowy istniejącego zakładu szklarskiego I – etap na działce nr geodezyjny 84/1 dla inwestora A.G.. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, iż decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, gdyż strony bez swej winy nie brały udziału w postępowaniu i odmówił jej uchylenia ponieważ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy stwierdzono, iż zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wszyscy spadkobiercy, którzy nabyli prawa do działki nr 85 powinni brać udział w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę na sąsiedniej działce nr 84/1. Jednakże w postępowaniu wznowieniowym zapadłaby taka sama decyzja jak pierwotnie wydana w dniu [...] gdyż pozwolenie na rozbudowę jest zgodne z obowiązującymi przepisami, decyzją o warunkach zabudowy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i posiada niezbędne uzgodnienia. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A.K. od w/w decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając stanowisko organu I instancji za prawidłowe. Wyrokiem z dnia 24 września 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1165/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. od w/w decyzji uznając ją za nieuzasadnioną gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji prawa nie naruszają. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 287/05 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A.K. uchylił w/w wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż jedyną opinią złożoną przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na rozbudowę warsztatu szklarskiego jest pozytywna opinia wyrażona w postanowieniu Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. SE.442/1/272/96 z dnia [...]. Od postanowienia tego zostało wniesione odwołanie, a wydane po jego rozpatrzeniu postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 23 października 1997 r. (sygn. akt II SA/Lu 1351/96). Ta okoliczność powinna zatem zostać zbadana w postępowaniu wznowieniowym, czy w istocie inwestor spełnił wszystkie warunki określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji DZ. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r.) i czy wymieniona powyżej opinia Inspektora Sanitarnego mogła być skutecznie powołana jako załącznik do złożonego w dniu 29 grudnia 1999 r. wniosku o pozwolenie na budowę. Wyrokiem z dnia 8 maja 2006 roku sygn. akt VII SA/Wa 328/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]. nr [...]. W uzasadnieniu podał, iż organ wydający decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie dokonał prawidłowej oceny dokumentów przedstawionych przez inwestora w świetle uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przez Naczelny Sąd Administracyjny (II SA/Lu 1351/96). Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Mając na uwadze powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. Nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zalecił organowi I instancji ponowną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem i oceną faktu uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]przez Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze wymogi przewidziane art. 7 i 77 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, iż po przeprowadzeniu oględzin na nieruchomości inwestora w dniu 7 marca 2007 roku przedmiotowe pozwolenie na rozbudowę budynku warsztatu szklarskiego zostało już wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem nr 84/00 z dnia 29 lutego 2000r. Dlatego też w sytuacji, gdy roboty zostały już zakończone, nowa decyzja w niniejszej sprawie nie może już być wydana, a prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na rozbudowę jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 81 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 i 105 oraz art. 138§1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A.K. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powtarzając argumentację organu I instancji. Skargę na w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego wniósł A.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniósł, iż obie decyzje rażąco naruszają prawo, poprzez nieuwzględnienie, iż wymagana prawem i przedstawiona przez inwestora opinia organu sanitarnego była nieważna. W odpowiedzi na skargę organ podał, iż w związku z zakończeniem robót budowlanych wymagających pozwolenia (co potwierdził protokół oględzin sporządzony przy ul. [...]) umorzenie postępowania przez organ I instancji było słuszne i znajdowało potwierdzenie w obowiązujących przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie będąc związany granicami skargi, bierze pod uwagę nie tylko argumenty stron postępowania, lecz również wszystkie okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sprawę zakończoną decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W procesie udzielania pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatu szklarskiego na działce przy ul. [...] zainicjowanego przez inwestora A.G. nie brał udziału A.K., który jako jeden ze spadkobierców nabył w drodze dziedziczenia prawo do nieruchomości położonej w [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką na której obiekt objęty pozwoleniem na budowę miał powstać. Tym samym spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania ujęta w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zasadnie zatem doszło do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż kwestię udziału w charakterze strony A.K. potwierdził już w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny. Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w toku której organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy – art. 149 § 2 k.p.a. Tok wznowionego postępowania polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez dokonanie analizy, która umożliwia nowe rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty na podstawie art. 151§1 k.p.a. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeżeli analiza materiału prowadzi do oceny, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, oraz wskazania okoliczności dla których nie uchylił decyzji. Jeżeli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie, pomimo zaistnienia przesłanek formalnych do jego wznowienia, nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiałaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie może uchylić decyzji kończącej postępowanie. Po wznowieniu postępowania w sprawie niniejszej odmówiono uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...], podając za podstawę uznania zasadności tej decyzji to, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca co do istoty decyzji dotychczasowej. O uznaniu zgodności z prawem przedmiotowej decyzji m.in. zdecydowało to, iż zdaniem organu inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, uzgodnienia i opinie. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji Dz. U. Nr. 89, poz. 414 z 1994 r. i obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień i opinii, z kolei art. 35 nakłada na właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę obowiązek sprawdzenia posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń. Art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi natomiast, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 35 ust. 4 ustawy obliguje więc organ do wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji spełnienia przez inwestora warunków nałożonych w tym przepisie. Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika jednak, że jedyną, złożoną przez inwestora pozytywną opinią Państwowego Inspektora Sanitarnego jest opinia z dnia 16 maja 1996 r. SE.442/1/272/96. Od opinii tej wniesiono odwołanie, a wydane po nim postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 1997 r. (II SA/Lu 1351/96). Przedłożenie, zatem przez inwestora opinii z dnia 16 maja 1996 roku z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę złożonym w 1999 roku, z całą pewnością wymagało zbadania w postępowaniu wznowieniowym, a tym samym nie pozwalało na stwierdzenie, iż przeprowadzone na podstawie zgromadzonego materiału postępowanie nie posiadało żadnych wad i skutkowałoby wydaniem decyzji identycznej z dotychczasową. Na skutek uchylenia wyrokiem z dnia 8 maja 2006 roku sygn. akt VII SA/Wa 328/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...], sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent Miasta R., po przeprowadzonych w dniu 7 marca 2007 r. oględzinach nieruchomości położonej przy ul. [...], stwierdził, iż wobec zakończenia rozbudowy budynku szklarni przez inwestora, zgodnie z pozwoleniem wydanym w dniu 28 lutego 2000 r., dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie. W orzecznictwie, ukształtował się pogląd, iż w razie rozpoczęcia budowy obiektu będącego przedmiotem takiego postępowania przed wydaniem decyzji ostatecznej, postępowanie to należy umorzyć, gdyż jego przedmiotem jest zdarzenie przyszłe, a nie rozpoczęta już budowa (wyrok Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r., sygnatura akt IV SA 1164/98, LexPolonica nr 402626). Pogląd ten jednak odnosi się tylko i wyłącznie do postępowań zwykłych, w żadnej mierze nie może mieć zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia postępowania. Po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania organ może na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146§2 k.p.a., tj. po zbadaniu czy dotychczasowa decyzja, odpowiadając prawu materialnemu może zostać zachowana. Dlatego przed zbadaniem wymienionej kwestii, nie wchodzi w rachubę umorzenie postępowania z tej przyczyny, iż obiekt budowlany już powstał, a tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W wyroku z dnia 29 maja 1998 r. (sygnatura akt I SA/Lu 561/97) Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie stwierdził, iż postępowanie administracyjne umarza się tylko wtedy, gdy zachodzą przesłanki do jego umorzenia, a więc gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zaś będzie miała miejsce, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle lub nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko w pełni akceptuje skład orzekający WSA w Warszawie w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 105 k.p.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2006 roku sygn. akt VII SA/Wa 328/07 uchylając decyzję organu II instancji wskazał, jakie okoliczności faktyczne i prawne wymagają rozważenia oraz jakie dowody istotne dla rozstrzygnięcia należy w związku z tym przeprowadzić, w szczególności należy rozważy kwestię uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 listopada 1996 r. Tak wyrażona ocena prawna wiąże organy w dalszym postępowaniu na podstawie art. 153 p.p.s.a.. W okolicznościach sprawy, po potwierdzeniu, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. miała miejsce, organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania, ale powinien rozstrzygnąć wydając decyzję na podstawie art. 151 k.p.a. Nie przeprowadzając takiej analizy, na konieczność przeprowadzenia której wskazywał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu w/w wyroku organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania wznowieniowego naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Jeżeli organ uzna, że należy wydać decyzję na podstawie art. 151§1 pkt 2 powinien orzekać po przeprowadzeniu kompleksowej oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów obowiązujących w chwili orzekania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1984 r. (sygnatura akt I SA 86/84, ONSA 1984/1/5) istotą wznowieniowego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą, zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Dopiero zatem, po wydaniu decyzji na podstawie art. 151§1 pkt 2 następuje powrót do odpowiedniej fazy postępowania zwykłego. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] Nr [...]. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a zawarta w orzeczeniu ocena prawna wiąże sąd oraz organ, który będzie prowadził ponownie postępowanie na podstawie art. 153 p.p.s.a. o kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.