VIII SA/Wa 565/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności pieniężnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Oddział w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a" i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.u.s." w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej D. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 1999 r. do grudnia 2006 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 1999 r. do grudnia 2006 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 1999 r. do listopada 2001 r. w łącznej kwocie [...] zł. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską w powołanej decyzji przez co stwierdził, że odmawia umorzenia należności z tytułu składek i odsetek w łącznej kwocie [...] zł. Podstawą rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu sprawy, był następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne za okres od października 1999 r. do grudnia 2006 r., a na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 1999 r. do listopada 2001 r. Organ ten decyzją UNW Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił umorzenia wnioskodawczyni należności z tytułu składek i odsetek, wskazując jako podstawę prawną art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, 2 i 3a oraz art. 32 u.s.u.s. Jako przyczynę odmowy umorzenia tychże należności organ ten podał niespełnianie przez skarżącą przesłanek ustawowych umorzenia. Zdaniem organu nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust.2 i 3 u.s.u.s. Skarżąca pozostawała w nieformalnej separacji z mężem, posiada na utrzymaniu dwoje dzieci – córkę, studentkę w wieku [...] lat i syna- ucznia w wieku [...] lat, na które otrzymywała od męża dobrowolne alimenty w kwocie [...] zł miesięcznie. W okresach październik 1999 r. – grudzień 2006 r. prowadziła działalność gospodarczą, w tym od marca 2006 r. do grudnia 2006 r. opartą na dotacjach dla kobiet na rozpoczęcie działalności gospodarczej w ramach Narodowego Planu Rozwoju. Skarżąca obecnie jest zatrudniona i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie w kwocie [...] zł miesięcznie. Wynagrodzenie to jest zajęte przez komornika, gdyż prowadzona jest egzekucja administracyjna przez ZUS oraz egzekucja sądowa co do kwoty około [...] zł. Wnioskodawczyni wynajmuje trzypokojowe mieszkanie, za które należności opłaca regularnie. Ponadto wyżej omówione okoliczności, w ocenie organu nie pozwalały na przyjęcie, że zaistniały uzasadnione przypadki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., pozwalające na umorzenie należności od ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami, nawet pomimo braku całkowitej nieściągalności tych należności. Organ ustalił, że sytuacja finansowa skarżącej jest trudna. Jednakże po uiszczeniu wysokich kosztów utrzymania mieszkania, nie pozostaje w sytuacji braku zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. D. M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nazwanym: "odwołanie" podniosła, że w sądzie powszechnym toczą się sprawy o podleganie ubezpieczeniu społecznemu i o rozwód; została obniżona kwota alimentów do [...] zł, co powoduje, że skarżąca musi dopłacać kwotę [...] zł miesięcznie do czynszu za mieszkanie, miesięczne wynagrodzenie netto po wszystkich potrąceniach wynosi [...]-[...] zł, syn leczy się w poradni zdrowia psychicznego i koszty tego leczenia ponosi skarżąca, kwoty należności są zawyżone, a wskutek nierzetelności pracowników ZUS układ ratalnych spłat należności został zerwany. Okoliczności te mają świadczyć, iż jej sytuacja rodzinna i finansowa nie pozwalają na spłatę należności, gdyż w chwili obecnej nie ma możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Przyjął, że przedstawione przez skarżącą dokumenty w postępowaniu odwoławczym oraz podniesione argumenty nie wykazały szczególnych okoliczności, które pozwoliłyby na umorzenie należności. Nawet gdyby umorzono należności na rzecz ZUS, sytuacja skarżącej nie uległaby zmianie, gdyż prowadzone są inne egzekucje wobec niej, Ponadto nie przedstawiła dokumentów wskazujących na wysokość alimentów zasądzonych na dzieci. Ponadto interes społeczny przejawiający się w tym, że organ powinien ze szczególną starannością i ostrożnością dysponować należnościami z tytułu składek jako środków o charakterze publicznoprawnym, przeznaczanych na wypłaty rent i emerytur, musiał być brany także pod uwagę. Organ podzielił stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji. Uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek ani z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., ani z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W skardze na powyższą decyzję D. M. wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej brak pełnej analizy i oceny faktów występujących w sprawie. Oprócz okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdziła, że regularnie składała do ZUS wymagane dokumenty, z których wynikało, że nie osiągała dochodów bądź nie prowadziła działalności gospodarczej, co mogło wywoływać skutki jak zawieszenie działalności. Dopiero w lutym 2008 r. została wydana decyzja o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu za okres sprzed 9 lat, o czym skarżąca dowiedziała się w listopadzie 2008 r. Spowodowane to zostało zawinionym działaniem pracowników organu. Podobne zachowanie pracowników organu spowodowało, że układ ratalnych spłat należności przez skarżącą z tytułu składek za działalność nie jest kontynuowany, co naraziło skarżącą na dodatkowe koszty. We wnioskach wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, choć z przyczyn innych, aniżeli w niej podniesione. Uprawnienie takie daje sądowi art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z tym że nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 tego art.). Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik wcześniej uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, opubl. Dz. U. z 2008 r. Nr 229, poz. 1539 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (tamże, a także Martysz C., Komentarz, LEX 2007, Komentarz do art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Uregulowanie z art. 24 § 1 pkt k.p.a., z mocy art. 127 § 3 k.p.a. zdanie ostatnie odnosi się także do pracowników organów, od decyzji których nie służy odwołanie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (wyrok NSA z 20.03.2008 r., sygn. II GSK 472/07, opubl. LEX 471535 oraz powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego). Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według zasady, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika (w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego). W niniejszej sprawie, w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nie wskazano jako podstawy rozstrzygnięcia – art. 127 § 3 k.p.a. Powołano natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiący, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z zapisu tego jasno wynika, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a nie odwołanie. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy podnieść, że decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. (k-[...] akt administracyjnych) z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podpisał Zastępca Dyrektora Oddziału ds. Dochodów – J. Z. Następnie ta sama osoba przedstawiła Dyrektorowi Oddziału ZUS opinię w sprawie wniosku D. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy (k-[...] akt administracyjnych). Po uzyskaniu zaś akceptacji Dyrektora Oddziału ZUS (k-[...] akt administracyjnych) J. Z. uczestniczył w przygotowaniu projektu decyzji "odwoławczej" z dnia [...] czerwca 2009 r. (k-[...]-[...] akt administracyjnych). W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, że J. Z. rozstrzygał w przedmiocie wniosku skarżącego, a następnie podejmował czynności przy wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższych względów na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie pkt 2 wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku, oparto na mocy art. 152 p.p.s.a.