VIII SA/Wa 567/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. D. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w R., kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a. ) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane) po rozpoznaniu odwołania S. G. i K. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], nakazującej J. P. doprowadzić budynek chlewni zrealizowany na działce siedliskowej nr ew. [...] w R., gm. R. do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego poprzez wykonanie: – wzmocnienia istniejących podciągów stalowych dwuteownikiem 140 po jednej sztuce dla każdego podciągu, – wentylacji grawitacyjnej we wszystkich pomieszczeniach, – instalacji wodno-kanalizacyjnej, – opaski płytek chodnikowych 50 x 50 x 7 cm na podsypce piaskowej grubości 15 cm wokół całego budynku, – tynków wewnętrznych, – tynków zewnętrznych, – w pomieszczeniach adoptowanego budynku posadzkę cementową, – malowania tynków wewnętrznych i zewnętrznych, – rur spustowych i rynien o średnicy 150 mm, – szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe zgodnie z projektem zbiornika szczelnego - wybieralnego szamba do gromadzenia nieczystości ciekłych z budynku chlewni zaprojektowanego przez E. K. w sierpniu 1997 r., – nasadzenie zieleni o charakterze izolacyjnym zgodnie z projektem zagospodarowania działki w terminie do dnia [...].10.2009 r. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] grudnia 1994 r. K. P. zawiadomił Urząd Gminy w R. o rozpoczęciu budowy budynku chlewni bez wymaganych pozwoleń. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest data wpływu zawiadomienia organu administracji przez stronę. Przedmiotowa sprawa była wielokrotnie rozpatrywana przez organy różnych szczebli zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W 2000 r. sprawa została przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia w związku ze zmianą przepisów o właściwości organów. W wyniku ponownego jej rozpoznania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał, że pomimo wystąpienia samowoli budowlanej nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i zgodnie z art. 40 w/w ustawy decyzją z dnia 17 kwietnia 2009 r. nakazał ponowne wykonanie określonych robót budowlanych – wskazanych na wstępnie niniejszego uzasadnienia – w celu doprowadzenie budynku chlewni do stanu zgodnego z przepisami. Od decyzji tej odwołali się K. P. oraz S. G. W uzasadnieniu odwołania K. P. podniósł, iż organ pierwszej instancji po raz kolejny usiłuje zalegalizować budynek chlewni mimo, że jest to prawnie niemożliwe. Zgodnie z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, a budynek chlewni w ogóle nie powinien był powstać, gdyż organy administracji wstrzymały jego budowę. Ponadto podniósł, iż obecna próba legalizacji budynku pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyrokami sądowymi stwierdzającymi popełnienie przez inwestora samowoli budowlanej. Natomiast S. G. stwierdził, iż nie wyraża zgody na legalizację samowoli budowlanej i funkcjonowanie takiego obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki i zabudowań. Według niego inwestor dwukrotnie otrzymywał zalecenia do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, których nie wykonał co powinno skutkować decyzją o rozbiórce chlewni. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję. W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wykazała, iż prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające narusza zarówno przepisy prawa procesowego i materialnego. Organ odwoławczy wskazał, iż należy ponownie przeanalizować materiał dowodowy pod kątem istnienia przesłanek wynikających z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w stosunku do przedmiotowej chlewni. Według organu przesłankę występującą w art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego należy badać pod względem jej występowania w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. Tak więc organ powiatowy powinien także uzupełnić materiał dowodowy o aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, według którego można by wyeliminować zaistnienie w/w przesłanki z wskazanego art. 37. Ponadto organ pierwszej instancji nie wyeliminował w sposób jednoznaczny przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy, jak również w żaden sposób nie uzasadnił podstaw uznania, że nałożone na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obowiązki spowodują doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Brak takiego uzasadnienia stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., dotyczącego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto należy dodać, iż w ocenie organu odwoławczego niektóre obowiązki nałożone na inwestora przez organ powiatowy z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wykraczają poza zakres właściwości powiatowego organu nadzoru budowlanego, jak np. kwestia nasadzenia zieleni oraz wykonania i malowania tynków. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż aktach sprawy znajduje się pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 1995 r., zawierające jasno sformułowane stanowisko organu sanitarnego w przedmiotowej sprawie. W/w Inspektor uchylił w całości postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego i zaopiniował przedłożoną lokalizację przedmiotowego chlewu negatywnie. Jednocześnie stwierdził, że ochrona interesów Państwa P. w tym wypadku jest uzasadniona, ponieważ zrealizowanie chlewni przy granicy z budynkami magazynowymi wiąże się ze znacznym ograniczeniem wykorzystania tych budynków. W związku z tym, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w tamtym czasie był organem kompetentnym do oceny lokalizacji chlewni organ powiatowy powinien wziąć pod uwagę wydane postanowienie. Zważywszy powyższe organ odwoławczy uznał, iż stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji, a dotyczące powyższej opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jest błędne. W skardze na decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. (dalej jako skarżący) wskazał, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem, gdyż wykonał wszystkie roboty które zostały mu zlecone według planu powykonawczego. Ponadto podniósł, iż w dniu [...] września 1998 r. wystosował pismo o legalizację, które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie podniósł, iż ponownie badając materiał dowodowy nie znalazł podstaw do odmiennej oceny podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji nakazującą Jerzemu Piątkowskiemu doprowadzenie budynku chlewni zrealizowanego na działce siedliskowej nr ew. [...] w R., gm. R. do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego podjęta w oparciu o tę regulację nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosując wskazany przepis [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wskazując okoliczności jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Według oceny Sądu, powziętej po rozpatrzeniu sprawy, przyjęta przez organ odwoławczy kwalifikacja przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania wyjaśniającego jako niekompletnego, zawierającego braki i wzajemnie sprzecznego jako naruszająca art. 7 i art. 77 k.p.a. jest prawidłowa i zasadna. Uchybienia przepisom postępowania miały taki charakter, że mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stosownie do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Za poglądami judykatury należy przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Należy zauważyć, iż zgodnie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.), a nie zakończonych decyzją ostateczną stosować należy przepisy dotychczasowe. Ponadto do samowoli budowlanej stosujemy regulację z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., z wyjątkiem obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub co do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Nie jest okolicznością sporną, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 1994 r. na skutek zawiadomienia K. P. o rozpoczęciu budowy budynku chlewni bez wymaganych pozwoleń. Powyższe uprawniało organy administracji do rozpoznania sprawy na podstawie przepisów dotychczasowych tj. przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) przy zastosowaniu regulacji przewidzianych tą ustawą, wyłączając zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że w niniejszej sprawie zachodzą wskazane wyżej wadliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, prawidłowo uznał, iż należy ponownie przeanalizować materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pod kątem istnienia przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w stosunku do budowy budynku chlewni, w przeciwieństwie do stanowiska organu powiatowego, który stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania ww. art. 37 i zgodnie z art. 40 w/w ustawy nakazał wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 37 ust. 1 Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wartością podlegającą prawnej ochronie jest więc nie sposób zagospodarowania przestrzennego danego terenu określony w przeszłości (w nieobowiązujących już przepisach planów miejscowych), lecz ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie powszechnie obowiązujących, zarówno w przepisach prawa miejscowego - miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jak i w przepisach ustawowych (por. wyrok NSA z 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06). W związku z powyższym, organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż przesłankę występującą w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego należy badać pod względem jej występowania w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. Dlatego też właściwym jest uzupełnienie przez organ powiatowy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie o aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, według którego można by wyeliminować zaistnienie w/w przesłanki z art. 37. Ponadto należy się zgodzić również ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji nie wyeliminował w sposób jednoznaczny przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Należy również wskazać, iż organ powiatowy błędnie uznał, że negatywna opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego sformułowana w piśmie z dnia [...] kwietnia 1995 r. nie jest dla niego wiążąca, gdyż nie podzielił jej Minister Zdrowia i Opieki Społecznej. Postanowienie organu sanitarnego jest ostatecznym rozstrzygnięciem istniejącym w obrocie prawnym i ma wiążącą moc dowodową, nie zaś opinia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. Organ I instancji chcąc wyeliminować tę negatywną przesłankę w celu legalizacji samowoli budowlanej winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające (w przypadku kwestionowania trafności oceny Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego) o takie opinie czy ekspertyzy, które wykluczą istnienie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zarzuty podniesione przez skarżącego są natury ogólnej i nie wskazują na konkretne uchybienia organu odwoławczego i w związku z tym nie zasługują według Sądu na uwzględnienie. W szczególności nie wskazują na naruszenia prawa materialnego i procesowego, które uzasadniałyby zmianę zaskarżonej decyzji. Reasumując, powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego ani norm postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. orzeczono o kosztach niniejszego postępowania.